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社会治理思想的新发展 ——近期社会治理研究中的热点问题
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来源：《人民论坛》2018年16期 作者：张翼
【摘要】党的十九大报告在系统分析新时代中国经济社会发展变迁的基础上，在第八部分以“提高保障和改善民生，加强和创新社会治理”为题，在阐述改善民生与社会治理的同时，提出“打造共建共治共享的社会治理格局”。围绕这一主题，结合十九大报告涉及社会治理相关问题的新表述，学术界进行了学习和研究。
【关键词】社会治理 依法治理 社会流动
社会治理体制表述的变化
有研究在追溯了社会治理体制的变化沿革后论述说，改革开放激发的发展动力，在短短几十年内就将中国由传统社会转变为现代社会、由农业社会转变为工业社会、由计划经济转变为市场经济。在这划时代意义的变化中，中国社会的基础，也由熟人社会转变为陌生人社会。为适应这种转型，在十八大之前很长一个历史时期，为达到既激发社会活力，又维持和谐稳定的目的，我们主要以“社会管理”为主配置制度投入。伴随“单位管理社会”或“单位办社会”的解体，劳动力结构也由地域化为主转化为地域化与移民化结合。为管控社会进程、化解社会矛盾、维护安定团结的政治局面，在社会发育程度较低时，政府不得不接替企业分化的许多社会职能。
1998 年《关于国务院机构改革方案的说明》中第一次使用了“社会管理”一词。2002 年十六大报告将社会管理明确为政府的四项主要职能之一。2004 年十六届四中全会形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。 2012 年党的十八大报告在此基础上又加入了“法治保障”。在 2014 年的十八届三中全会《决定》中，第一次把“社会管理”改为“社会治理”，在阐明社会治理创新道路时，以系统治理、依法治理、综合治理和源头治理的逻辑方式进行梳理。在系统治理中，又着重强调“党委领导、政府主导”。2017 年 10 月党的十九大报告，适应新时代的新矛盾，重新将社会治理体制表述为“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”。学界将之称为“二十字方针”。
从“社会管理”转变为“社会治理”，虽一字之差，但其中蕴含的深意已发生本质变化。“管理”注重的是“自上而下”的行政力量的参与，体现的是政府在矛盾化解中的主体地位，但却难以调动社会其他主体的治理参与积极性，最后不免会形成“单打独斗”的局面，从而造成较高的治理成本。但“社会治理”强调多方主体参与，强调社会各方力量的综合配置与协调使用。如果我们一直走政府单方化解矛盾的原有路线，则“信上不信下、信访不信法、信网不信报”的状况就难以改变。因此，在新时代的社会治理体制建设中，我们必须明确，只有党委发挥领导作用，政府作为一方主体，与社会、企业、公众、个体、法治等协同，才能更好发挥治理资源的配置作用。
依法治理与“各方参与良性互动”
正因为注意到“协同”的功能性作用，有学者在研究中才指出，将“政府主导”修改为“政府负责”，更符合社会治理创新的现代化之路。要“鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”的目的，就必须在党的领导下，将各级政府与其他主体置于相同法律地位，体现出“法治保障”中在法律面前人人平等的基本原则。如果继续走“政府主导”之路，政府必然在治理中处于“强势地位”，并为达到行政目的，使用“主导”话语，单方面推进行政行为，要么影响其他社会主体的活动空间、要么自己制定规则自己落实规则，形成新的矛盾生产机制，将“治理”返回到“管理”状态。需要知道，政府负责的目的不在于政府包打天下，而是负责培育社会、激发社会、形成合力，达到维护社会稳定发展的目的。
应该说，在社会治理体系与社会治理能力的现代化过程中，在“法治保障”前提下的“良性互动”，是建立“良法”、形成“良治”的必要条件。建立“法治国家、法治政府、法治社会”的重要前提，不仅是政府依法行政，而且是政府依法行“良政”。尤其是地方政府，更应该在行政中考虑到企业、社区、社会组织、社会个体的利益所在，体现以人民为中心的发展思想，从“人民高兴不高兴、满意不满意、答应不答应”的角度，从各个治理主体良性互动的角度思考问题。在治理实践中，还要防止将“政府负责”解释为“政法委负责”，更不能在解决人民内部矛盾中随便使用警力。治理如果离开了多元主体之间的良性互动，而只为达到行政目标强力推进“单方面作为”，就可能会形成“乱作为”或“暴力作为”，影响改革发展与稳定的协调关系，造成不必要的社会乱象。那种一遇复杂问题，不是想办法调动多元主体去化解，而是单方面“派警察维稳”的做法，很容易将小矛盾激化为大矛盾，把短期性矛盾演化为长期性矛盾。所以，社会治理体系与社会治理能力建设是相辅相成的，只有在党委领导下发挥多元主体参与的良性互动，才能在“维权”基础上“维稳”，在“维稳”过程中“维权”，充分化解矛盾，以法治思维促进现代化发展。
社会流动、社会治理与中国梦的互动关系
有研究表明，十九大报告专门阐述了社会流动与社会治理之间的关系，并明确指出，“要破除妨碍劳动力、人才社会性流动的体制机制弊端，使人人都有通过辛勤劳动实现自身发展的机会”。这种表述，与“中国梦”的论述一脉相承。中国梦是追求幸福的梦，中国梦是中华民族的梦，也是每个中国人的梦。“我们的方向就是让每个人获得发展自我和奉献社会的机会，共同享有人生出彩的机会，共同享有梦想成真的机会，保证人民平等参与、平等发展权利，维护社会公平正义，使发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着共同富裕方向稳步前进。”
为破除“社会性流动的体制机制弊端”，首要任务就是继续深化和推进户籍制度改革，在城镇化的大背景下推进农民工的市民化。那种将农民工只视为劳动力人口的想法，已经与新时代格格不入。只有推进基本公共服务的均等化，坚持就业优先战略与积极就业政策，将农民工的社会保险、农民工子女的教育、农民工的技能培养与发展机遇纳入城市整体的发展战略，才能真正打通城乡壁垒，化解发展风险。为破除“社会性流动的体制机制弊端”，还要着力破除大学生就业中的种种流动性障碍，化“拼爹”现象为“拼能力”规则，创造出一种公平公正公开的竞争环境，让大学生通过自身的辛勤劳动实现自我发展的目标。
只有拓宽社会流动渠道，打破阶层固化风险，积极激发社会流动动力，为每一个社会个体都创造出发展机遇，社会才能既有活力又和谐稳定，社会治理的宏伟目标才能如期实现。一个社会性流动不畅的社会，必然会将社会精英积淀在社会底层，使之与不稳定因素结合，成为矛盾的生产与再生产风险点。而一个社会性流动通畅的社会，则必然给富有创新能力和努力劳动的社会成员以激励，并配之以弱有所扶的社会保障，由此形成社会发展的强大拉力，促进社会更好更快发展，从而在本世纪中叶将中国建设成为富强民主文明和谐美丽的现代化强国。改革开放以来无数成功的实践说明，只有不断扩大社会流动渠道，人民才能在改善自己生活的过程中不断进步，在每个人都实现自己人生理想的努力中，形成强大的维护社会稳定的合力，推进社会治理体系和治理能力的现代化。
应该说，将社会性流动渠道的疏通与民生改善社会治理相联系，以之破解发展难题，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重大贡献之一。这个新思想，必将拓展社会治理研究与社会治理实践的渠道，创造出与我们这个时代发展特征相一致的新理论与新模式。
【参考文献】
①习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，新华网，2017 年 10 月 27 日。
（作者为中国社会科学院社会发展战略研究院院长、研究员）
【摘要】党的十九大报告在系统分析新时代中国经济社会发展变迁的基础上，在第八部分以“提高保障和改善民生，加强和创新社会治理”为题，在阐述改善民生与社会治理的同时，提出“打造共建共治共享的社会治理格局”。围绕这一主题，结合十九大报告涉及社会治理相关问题的新表述，学术界进行了学习和研究。
【关键词】社会治理 依法治理 社会流动
社会治理体制表述的变化
有研究在追溯了社会治理体制的变化沿革后论述说，改革开放激发的发展动力，在短短几十年内就将中国由传统社会转变为现代社会、由农业社会转变为工业社会、由计划经济转变为市场经济。在这划时代意义的变化中，中国社会的基础，也由熟人社会转变为陌生人社会。为适应这种转型，在十八大之前很长一个历史时期，为达到既激发社会活力，又维持和谐稳定的目的，我们主要以“社会管理”为主配置制度投入。伴随“单位管理社会”或“单位办社会”的解体，劳动力结构也由地域化为主转化为地域化与移民化结合。为管控社会进程、化解社会矛盾、维护安定团结的政治局面，在社会发育程度较低时，政府不得不接替企业分化的许多社会职能。
1998 年《关于国务院机构改革方案的说明》中第一次使用了“社会管理”一词。2002 年十六大报告将社会管理明确为政府的四项主要职能之一。2004 年十六届四中全会形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。 2012 年党的十八大报告在此基础上又加入了“法治保障”。在 2014 年的十八届三中全会《决定》中，第一次把“社会管理”改为“社会治理”，在阐明社会治理创新道路时，以系统治理、依法治理、综合治理和源头治理的逻辑方式进行梳理。在系统治理中，又着重强调“党委领导、政府主导”。2017 年 10 月党的十九大报告，适应新时代的新矛盾，重新将社会治理体制表述为“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”。学界将之称为“二十字方针”。
从“社会管理”转变为“社会治理”，虽一字之差，但其中蕴含的深意已发生本质变化。“管理”注重的是“自上而下”的行政力量的参与，体现的是政府在矛盾化解中的主体地位，但却难以调动社会其他主体的治理参与积极性，最后不免会形成“单打独斗”的局面，从而造成较高的治理成本。但“社会治理”强调多方主体参与，强调社会各方力量的综合配置与协调使用。如果我们一直走政府单方化解矛盾的原有路线，则“信上不信下、信访不信法、信网不信报”的状况就难以改变。因此，在新时代的社会治理体制建设中，我们必须明确，只有党委发挥领导作用，政府作为一方主体，与社会、企业、公众、个体、法治等协同，才能更好发挥治理资源的配置作用。
依法治理与“各方参与良性互动”
正因为注意到“协同”的功能性作用，有学者在研究中才指出，将“政府主导”修改为“政府负责”，更符合社会治理创新的现代化之路。要“鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”的目的，就必须在党的领导下，将各级政府与其他主体置于相同法律地位，体现出“法治保障”中在法律面前人人平等的基本原则。如果继续走“政府主导”之路，政府必然在治理中处于“强势地位”，并为达到行政目的，使用“主导”话语，单方面推进行政行为，要么影响其他社会主体的活动空间、要么自己制定规则自己落实规则，形成新的矛盾生产机制，将“治理”返回到“管理”状态。需要知道，政府负责的目的不在于政府包打天下，而是负责培育社会、激发社会、形成合力，达到维护社会稳定发展的目的。
应该说，在社会治理体系与社会治理能力的现代化过程中，在“法治保障”前提下的“良性互动”，是建立“良法”、形成“良治”的必要条件。建立“法治国家、法治政府、法治社会”的重要前提，不仅是政府依法行政，而且是政府依法行“良政”。尤其是地方政府，更应该在行政中考虑到企业、社区、社会组织、社会个体的利益所在，体现以人民为中心的发展思想，从“人民高兴不高兴、满意不满意、答应不答应”的角度，从各个治理主体良性互动的角度思考问题。在治理实践中，还要防止将“政府负责”解释为“政法委负责”，更不能在解决人民内部矛盾中随便使用警力。治理如果离开了多元主体之间的良性互动，而只为达到行政目标强力推进“单方面作为”，就可能会形成“乱作为”或“暴力作为”，影响改革发展与稳定的协调关系，造成不必要的社会乱象。那种一遇复杂问题，不是想办法调动多元主体去化解，而是单方面“派警察维稳”的做法，很容易将小矛盾激化为大矛盾，把短期性矛盾演化为长期性矛盾。所以，社会治理体系与社会治理能力建设是相辅相成的，只有在党委领导下发挥多元主体参与的良性互动，才能在“维权”基础上“维稳”，在“维稳”过程中“维权”，充分化解矛盾，以法治思维促进现代化发展。
社会流动、社会治理与中国梦的互动关系
有研究表明，十九大报告专门阐述了社会流动与社会治理之间的关系，并明确指出，“要破除妨碍劳动力、人才社会性流动的体制机制弊端，使人人都有通过辛勤劳动实现自身发展的机会”。这种表述，与“中国梦”的论述一脉相承。中国梦是追求幸福的梦，中国梦是中华民族的梦，也是每个中国人的梦。“我们的方向就是让每个人获得发展自我和奉献社会的机会，共同享有人生出彩的机会，共同享有梦想成真的机会，保证人民平等参与、平等发展权利，维护社会公平正义，使发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着共同富裕方向稳步前进。”
为破除“社会性流动的体制机制弊端”，首要任务就是继续深化和推进户籍制度改革，在城镇化的大背景下推进农民工的市民化。那种将农民工只视为劳动力人口的想法，已经与新时代格格不入。只有推进基本公共服务的均等化，坚持就业优先战略与积极就业政策，将农民工的社会保险、农民工子女的教育、农民工的技能培养与发展机遇纳入城市整体的发展战略，才能真正打通城乡壁垒，化解发展风险。为破除“社会性流动的体制机制弊端”，还要着力破除大学生就业中的种种流动性障碍，化“拼爹”现象为“拼能力”规则，创造出一种公平公正公开的竞争环境，让大学生通过自身的辛勤劳动实现自我发展的目标。
只有拓宽社会流动渠道，打破阶层固化风险，积极激发社会流动动力，为每一个社会个体都创造出发展机遇，社会才能既有活力又和谐稳定，社会治理的宏伟目标才能如期实现。一个社会性流动不畅的社会，必然会将社会精英积淀在社会底层，使之与不稳定因素结合，成为矛盾的生产与再生产风险点。而一个社会性流动通畅的社会，则必然给富有创新能力和努力劳动的社会成员以激励，并配之以弱有所扶的社会保障，由此形成社会发展的强大拉力，促进社会更好更快发展，从而在本世纪中叶将中国建设成为富强民主文明和谐美丽的现代化强国。改革开放以来无数成功的实践说明，只有不断扩大社会流动渠道，人民才能在改善自己生活的过程中不断进步，在每个人都实现自己人生理想的努力中，形成强大的维护社会稳定的合力，推进社会治理体系和治理能力的现代化。
应该说，将社会性流动渠道的疏通与民生改善社会治理相联系，以之破解发展难题，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重大贡献之一。这个新思想，必将拓展社会治理研究与社会治理实践的渠道，创造出与我们这个时代发展特征相一致的新理论与新模式。
【参考文献】
①习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，新华网，2017 年 10 月 27 日。
（作者为中国社会科学院社会发展战略研究院院长、研究员）
