来源：《文化纵横》2018年第2期 作者：汪建华 刘文斌 2015年全国人口1%抽样调查显示，中国流动人口总量为2.46亿。长期以来，流动人口的市民化和城市融入问题是中国社会治理中的重要议题。在北上广深等沿海特大城市，流动人口与本地户籍人口倒挂问题最为严峻，城市管理难度大，市民化成本高，城市内部的二元分化非常明显。在数十年的城镇化、工业化进程中，流动人口的市民化诉求逐渐增强，权益意识不断提高，家庭化趋势日趋明显，户籍制度下的人口管控和公共资源配置方式已经越来越难以应对社会形势的变化，城市流动人口的治理方式亟需在体制机制上加以转变。 深圳是中国改革开放进程中先行先试的经济特区，是中国外向型经济和出口制造的典型代表，更是流动人口占总人口比重最高的沿海一线城市。从全国人口普查数据看，1990年，深圳的非本县户籍人口便高达124.0万，是总人口的74.4%；2000年、2010年，非本县户籍人口分别增至584.9万、827.8万，分别是总人口的83.5%、79.9%。而在北京、上海、广州，2010年非本县户籍人口占总人口的比重分别为35.9%、47.9%、42.7%。可见，在流动人口治理方面，深圳面临的压力要高于其他一线城市，其治理经验也具有一定的借鉴和参考价值，有必要对其进行系统性的梳理。 流动人口治理首先需要一套完善的治理体制，确保流动人口有序融入城市。十八届三中全会提出，要创新社会治理体制。十九大报告更进一步强调，要打造共建共治共享的社会治理格局，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。不过，任何有效的治理体制都必须以流动人口公共服务和公民权利的保障为前提。在城市内部二元分化的格局下，流动人口始终是游离的、无根的，他们不可能真正整合到城市社会的秩序中。市民化问题不解决，再完善的治理体制也不过是管控流动人口的精致牢笼。 以笔者在深圳X社区的参与式观察、对社区所在区和街道相关部门人员的访谈为基础，并结合相关政府政策文献、二手研究文献，本文将从两个方面对深圳流动人口治理方式的历史演变进行梳理：一是在社会管理层面，从治安管控到综合化、网格化、技术化管理；二是在市民化层面，从公民权利商品化到渐进式市民化。在各级政府和基层社区数十年的流动人口治理历程中，户籍管控外来人口和劳动力流动的职能逐渐被剥离，其配置公共服务资源的功能也在居住证、积分入户、积分入学等制度推行后有所弱化；治安联防中粗暴混乱的执法方式也被限制，代之以网格化、技术化的管理，手段更为规范，信息更为精确，内容更为精细，部门之间的协作能力也大为增强，对流动人口日常生活的渗透也更为深入。尽管如此，流动人口的市民化进程仍然非常漫长；而社会治理格局中的“社会”仍然需要更多的成长空间，流动人口对当地公共事务的参与也尚处于起步阶段。 从治安管控到综合化、网格化、技术化管理 改革开放后，深圳经济特区的飞速发展导致全国各地大量的人口涌入。流动人口与户籍人口严重倒挂，既导致水、电、交通、住房、教育等基础设施和公共服务资源的不足，也带来社会治安问题。加强对流动人口的规模管控和治安管理，成为政府的重点工作。 在庞大的外来人口群体和日益复杂的治安问题面前，以户籍人口数量为依据配置的警力严重不足，只能招聘大量编制外协警，在深圳这支队伍被统称为“暂住人口户管员”。比这支协警队伍更为庞大的，是各村在经济发展后为保护财产安全和村庄秩序而自发筹资组建的治安队。根据折晓叶对深圳万丰村的研究，在1995年，村庄人口规模在4万人左右，治安员则有85人。1990年，广东省政府颁布《群众治安联防组织的规定》，将群众治安联防组织定位为协助公安机关维护社会治安的辅助力量。户管员和治安员队伍一定程度上弥补了警力不足的问题，但由于缺乏监管，也导致打人伤人、私自收容审讯、乱罚款、乱收费、乱查证、乱扣车等不规范的执法行为频繁发生。 比治安问题更为迫切的是如何控制人口规模、避免流动人口大量涌入带来的城市管理压力。“以证管人”是深圳市管控人口的核心办法。流动人口进入深圳，需要办理暂住证、边防证、外出务工证、计划生育证等多种证件，并收取暂住人口管理费（增容费）和各种证件费用，其中劳务暂住人口管理费就高达300元一年，在上世纪90年代，这笔费用相当于一个外来普工的月工资。如果因成本高昂、手续繁琐而未能办理，则面临被收容、遣送、处罚的风险。这种“以证管人”的方式确实增加了流动人口进入特区的成本，但在多大程度上起到了引导外来工有序流动、控制人口规模的效果，却难有定论。可以肯定的是，这种管控方式导致了相关部门的渔利倾向。比如，外来劳工在办理暂住证后每年必须缴纳增容费，由于公安、劳动、人事、计生等部门可以从增容费中按比例提取收入，且办理单位可以收取一定的手续费，因此相关部门在办理暂住证时热情非常高，以至于劳动力市场总量过剩的形势进一步加剧。又比如，对未帮劳动者办理暂住证的单位处以罚款，或将无暂住证人员当作“三无人员”收容起来以获得保释金，成为一些执法机关频繁突击检查暂住人口证件的动力。上世纪80、90年代，以治安管控为目标，深圳的公安、劳动、人事、计生、民政、城管等部门和村（社区）治安队广泛参与其中，“以证管人”则是控制人口规模的主导思路。计划经济的人口管控思路非常鲜明地体现在这一时期的管理中，管理方式简单粗暴，治理效能较低。相关问题主要表现为：（1）政出多门，各自为政。各部门对流动人口管理都有自己的一套规章制度，在执法办证时也标准不一，采集到的信息难以共享，为了部门创收甚至在办证方面展开竞争；（2）信息化程度比较低，管理手段滞后，相关资料难以保存，难以对流动人口进行持续动态的管理；（3）执法不规范的现象频繁发生，执法部门逐利倾向严重，收费、罚款名目繁多，流动人口的权益难以得到保障。在珠三角地区因治安员、收容所等执法主体暴力执法导致的侵犯人权事件，屡屡成为社会舆论讨论的焦点，以孙志刚事件为节点，深圳的流动人口管理方式开始进入另一个阶段。 2003年3月广州孙志刚事件发生后，收容遣送制度于同年6月被废止，暂住证失去了强制力，广大流动人口群体再不用担心因没办证而被收容。在此之前，深圳市也根据国家计委、财政部的文件，于2002年6月停止收取暂住人口管理费等证件工本费以外的费用，相关部门办理暂住证的热情也随之大为降低。尽管在2005年8月，政府为遏制流动人口过快增长、调整人口结构、推进人口管理体制创新，又出台了《深圳市关于加强和完善人口管理工作的若干意见》及有关户籍、居住、就业、计生、教育管理等5个配套文件（“1+5”文件），文件要求拟在深圳停留两个月以上或居住于出租屋的暂住人员必须办理暂住证，否则在租房和就业方面将受到限制。但尽管如此，暂住证注定难以再现其在管控流动人口方面的影响力。2008年《深圳市居住证暂行办法》出台，自1984年开始实行的暂住证制度彻底进入历史，户籍制度管控人口和劳动力流动的功能被剥离。 孙志刚事件也对辅警、治安员队伍造成冲击。治安联防组织被大力整顿，其执法权限被严格约束。派出所的临聘人员则一夜之间全部裁完。不过与之相伴随的，却是其后半年内严峻的治安形势。有鉴于此，深圳市政法委牵头，将负责房屋租赁合同登记管理的房屋租赁管理所与公安部门被裁撤的暂住人口户管员队伍重新整合，解决过往管房、管人两张皮的问题，在市、区层面成立“出租屋综合管理办公室”（后又更名为“流动人口与出租屋管理办公室”、“社区网格管理办公室”），在镇、村、居委会层面也设置相应的综合管理机构，负责承租人的信息采集、房屋租赁管理、管理费征缴等方面的业务。综管员（后也称“网格员”）主要的任务，是深入出租楼宇间的千家万户，采集人口、计生等方面的信息，防范治安、消防等方面的隐患。但综管员被房东和流动人口群体接受也经历了一个过程，在机构成立初期，他们工作的合法性并不被认可： 当时我们的制服就有点像那个报纸的颜色，没有任何的标识，也没有标牌。外面的群众就对着我们说，这些人是送报纸的。我为什么印象这么深刻？就是我们一走到辖区去，本地的阿公阿婆不认可我们，拿那个棍子赶我们走。“你这个碎仔，搞搞证。”赶我们的人走，还是很不爽的，就开始骂我们。甚至有一些阿婆家里有狗的，放狗出来咬我们。在综管员日益深入到城中村社区的同时，其队伍也逐渐壮大，业务范围也逐渐扩展。至2017年，X社区所属街道综管员队伍由最初的100多人扩展到1000多人，负责公安、综治维稳、消防、计生、城管、安监、劳动等十几个部门的信息采集，信息采集上报种类涉及14个大项165个小项。随着网络技术的发达，各区相继实行网格化管理，信息的采集上报、业务分派下达、执法情况反馈、部门沟通等都通过专门的APP和微信群进行。 与此同时，治安队的位置则日益边缘化，其执法权限大受限制，其治安职能逐渐被综管站取代。当前的主要职能包括片区巡逻、交通协管、消防、应急等，是上级政府和社区在综治维稳、抢险救灾等方面的机动性力量。在笔者调研的X社区，治安队规模仅为高峰期的30%，接下来还将进一步被政府统一整编。 当前深圳的流动人口管理主要体现出以下特征： 一是综合化。首先，流动人口管理的内容丰富，远远超出了治安范畴；其次，部门间的协作能力有较大提升，巡办分离，综管部门负责各项信息的收集，而公安、城管等部门则根据系统中的信息办理业务、处理问题。 二是网格化。综管、公安、消防、计生、城管、劳动等部门都根据执法人员的数量划分出大大小小的网格。 三是精细化。一方面，网格划分、信息采集、内部分工、部门分工越来越精细；另一方面，网格员对流动人口群体生活的介入也越来越深、管得越来越细，大到治安案件、劳资纠纷，小到出租屋内插座、厨房的摆放位置，都要介入管理。 四是半规范化。当前各部门的执法，在形式上都要遵循特定的规范、流程。但执法的规范只是相对过往而言，大部分时候基层社区的执法需要变通。比如，绝大部分基层临聘人员没有执法权限，但他们有解决办法： 执法不能乱用硬的，这样他们会拿刀出来。有些比较难缠、阻挠或者不配合、起冲突的时候我们会叫街道公务员编制的城管过来，他们有执法权。比如我们查黑煤气，他们说我们没执法权，那打个电话街道的执法人员马上就过来。 五是技术化。各部门的业务办理都通过统一的APP联系起来，网格员上传巡查到的问题，相关部门通过APP接受任务，完成任务后又将处理情况上传。就连网格员每天在网格内外的行动轨迹，都可通过APP监测。另外，出租屋与公共场所等都装有监控设备。正是信息与监控技术的发展，使得流动人口的管理能够被纳入到系统、精密的治理网络中。在其中，治理者也被治理，监控者也被监控。 将综管与各职能部门连接起来，深圳逐步建立起一套综合化、网格化、技术化、精细化、半规范化的流动人口管理体制。另外两个趋势也值得关注：一是社会化购买服务，律师、社工等通过政府购买社会组织服务的方式，为社区本地居民和流动人口提供专业服务；二是流动人口进社区党支部和居委会，每个社区党支部和居委会领导班子都要有一定比例的流动人口，参与社区事务管理。 从公民权利商品化到渐进式市民化 在城市内部二元分化的格局下，流动人口获得城市公共服务资源的机会很少，通过增容费、借读费购买公共服务，几乎是上世纪80、90年代唯一途径。 增容费主要包括3种，暂住人口管理费、城市基础设施增容费、购房入户城市增容费。1990年深圳暂住人口管理费为300元/年；1995年，暂住人口又分为劳务、非劳务两种，管理费标准分别为300元/年、150元/年；2002年深圳按规定取消该项收费。只有缴纳暂住人口管理费和各种证件费用，流动人口才能在深圳获得就业和生活的机会，这类费用可视为对基本公民身份的购买。 另外两项增容费购买到的都是深圳的户籍身份。城市基础设施增容费面对的是大专以下学历的招工、调干及配偶随迁人群。1990年每人收费1万元；1995年调整为2万元；2001年深圳停止这类收费。购房入户城市增容费的出台，则与深圳刺激关外房地产市场的经济发展思路有关。购房入户政策自1995年开始实行，每套商品房有3至4个购房入户指标。户主在入蓝印户口、转常住户口时，分别缴增容费1万元。但由于该政策很难控制引进人口的素质，且买卖购房入户指标的违法现象屡禁不止，于2003年4月终止。 1995年以后，随着第一批打工者子女进入义务教育入学阶段，缴纳借读费入学的现象开始增多。2002年以前，深圳的借读费标准为：小学800元/年，初中800元/年；其后则分别上调至1400元/年、1800元/年。这一做法与2001年确立的流动儿童义务教育“两为主”原则（以流入地为主、以公办学校为主）是相悖的。流动人口随迁子女如要进一步升入高中，录取分数线要远高于本地户籍子女，且考上后仍要缴纳择校费。高中升学难、收费高的现实也使得不少流动人口考虑购买户口。2010年，深圳按省政府文件规定，全面取消义务教育阶段的借读费。自此，深圳流动人口用金钱购买公民权利和公共服务的历史基本终结。 2008年居住证制度的出台，可视为深圳流动人口渐进市民化的重要节点。《深圳市居住证暂行办法》将居住证分为临时居住证、长期居住证、临时家属居住证，办证无门槛，但公共服务功能弱，只有办理长期居住证的流动人口才能享有子女入学、办理港澳商务出境手续等方面的待遇。2015年6月开始实施的《深圳经济特区居住证条例》将旧版居住证“三证合一”，规定只要在深居住满一年、缴纳社保满一年就可以申领新版居住证。相对而言，新版居住证持有者享受公共服务的门槛更低，基本公共服务和优惠服务待遇范围更广，如：子女入学，办理港澳台通行证、护照及签注手续，办驾照、买车和年检手续，基本公共医疗卫生服务，计生服务，幼儿园儿童健康成长补贴，职业技能培训和鉴定补贴，等等。 除居住证制度外，积分入户、积分入学、发放学位补贴等政策也是推动渐进市民化的重要政策。深圳市2010年开始推行积分入户政策，将个人素质（文化、技能）、纳税、居住、参保、年龄等方面作为主要的积分指标。2017年入户政策有所调整，包括人才入户（学历、技能为重要参考项）和积分入户两类，积分入户主要包括稳定居住、稳定就业、诚信守法三方面的指标，这意味着部分学历和技能低的流动人口也有积分入户的机会。总体上看，深圳积分入户的名额限制逐渐放开，但相对流动人口规模而言仍然总量偏少。 教育方面，为应对日益增长的随迁子女教育需求，深圳市通过加大财政投入、对公办学校挖潜扩容、扶持民办学校发展等举措，尽可能扩大学位供给。尽管如此，当前仍然存在学位总量不足、公办学校入读难这两大问题。X社区所在区教育局提供的数字显示，2017年，该区义务教育阶段入读公办学生的比例为45.8%；非深户子女只有34.7%能入读公办。该区自2013年开始试行积分入学，首先根据户籍类型和在学区的住房情况，将申请学位的学生分为8类，按学位类型排序依次录取（非深户籍、学区租房者被排在最后一类）；在同一学位类型下，按积分值排序，非深户籍以社保和计生情况为积分依据。为缓解公办学校就读压力，2010年该区开始向民办学校购买学位，安置那些符合条件但无法入读公办学校的学生（全部免学费）。2012年起不再购买学位，改为发放学位补贴。在民办学校就读的学生，只要按相关要求提交居住证、社保等方面的资料，就可享受学位补贴；资料不齐全者，也可享受部分学位补贴。 2008年居住证制度出台后，深圳流动人口的公共服务有较大改善，市民化呈逐渐推进之势。当然，受制于土地、财政等方面的限制，以及非户籍与户籍人口高度倒挂的局面，学校、医院等基础设施的建设尚显滞后，基本公共服务供给相对紧张，深户与非深户在教育、住房、医疗等领域的待遇差别仍然很大。比如，非深户医保一般只能参二、三档，安居房和公租房很少向非深户开放。要切实有效推进流动人口市民化，还需进一步增加财政投入，加快公共服务设施建设。 另外，流动人口进党支部和居委会，对其市民化的推进也具有不可忽略的意义。以往的研究和政策多强调流动人口享受公共服务的权利，对参政议政的民主权利强调的不够。尽管只有少数流动人口精英有选举和被选举权，但迈出这一小步却非常不容易。在选举前后尚有许多本地居民难以理解，为什么要选外地人进党支部、居委会，他们认为社区是本地村民的社区。而实际上，此举正是要打破本地人这种想当然的观念，打破流动人口政治公民权长期被排斥的局面，逐步赋予其参与管理社区公共事务的权利。 余论 改革开放四十年来，深圳作为先行先试的经济特区，不仅在经济上增长迅速，在社会民生和治理层面也有较大进步，流动人口治理方式的演变便是一例。这种变化首先体现在公共资源配置方式上。直到21世纪初，流动人口尚需通过办理各种证件、缴纳各种管理费和罚金、买户口、交借读费等方式才能获得在深圳工作生活的机会和相关公共服务。然而不到十年时间，形势便发生逆转，增容费、借读费陆续取消，流动人口可通过居住证、积分入户、积分入学获得公共服务，尽管这些进步相对流动人口市民化城镇化的目标还有很长距离。 导致这种变化的因素很多，如：中央政府对农民工城镇化问题的重视和对地方政府行为的规制、流动人口权益意识和发展诉求的增长、社会舆论的批评监督，但经济发展方面的因素尤其不可忽略。在上世纪80、90年代，深圳的经济水平和就业发展机会对全国各地的人口都具有非常大的吸引力，各种证件、收费甚至收容遣送等管控人口规模的举措，都难挡住这股流动浪潮。但进入21世纪，中国其他地区和城市同样发展迅猛，区域间经济发展、薪资待遇的差异逐步缩小，加上劳动力供给的变化，2003年以后，深圳和其他珠三角城市甚至开始面临用工荒问题，城市公共服务的改善成为必然选择。 这对当前北京、上海等城市的发展具有重要的借鉴意义。与改革开放早期深圳在经济水平和就业发展机会方面的巨大优势相似，北京、上海聚拢了许多优质的公共服务资源（如教育、医疗）、产业项目和就业发展机会，对外来人口吸引力强。为控制人口规模，不惜采取以教控人、以业控人、以房管人、以证管人的方式，以为拆除流动人口的教育、工作、生活场所，就可控制住城市人口规模。殊不知，问题的根源在于区域间资源、产业和发展机会的不均衡。解决问题的关键更不在“堵”而在“疏”，均衡区域间的资源分布，避免优质产业、资源、项目过于集中，才是解决流动人口问题的关键所在。 在社会管理层面，深圳也实现了从粗放的治安管控到综合化、网格化、技术化、精细化、半规范化管理的转变，可以说，社会治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平有很大提高。但同样值得重视的是，共建共治共享社会治理格局中的“社会”，仍然需要更多的成长空间，流动人口对当地公共事务的参与也尚处于起步阶段。梳理深圳流动人口治理的历史，我们不难发现，当前的“治理”很大程度上仍然是管理，党和政府管理流动人口的效能有较大提升，但大多数时候流动人口仍然是作为被动管理的一方，而非参与社会治理的重要主体。无论流动人口内部的自我组织程度，还是其在城市社区公共事务领域的参与机会，抑或其与政府、企业之间的利益表达协商机制，都没有得到充分的发展。当然，这种现象不仅出现在深圳，在中国其他城市同样呈现出类似的趋势。要完善社会治理体制，在社会协同和公众参与方面，无疑还有许多工作要做。就流动人口治理议题而言，当前有两方面的工作可以推进，一是如深圳那样，逐步赋予流动人口选举权和被选举权，吸纳其进入社区和政府参政议政；二是大力发挥工会等群团组织的作用，推动外来务工人员的自组织。当前一些地方工会改革经验表明，只要工会组织和工会干部队伍真正扎根于工人社区中，给予工人自我组织的平台和资源，一些工人就能表现出非常强的自组织意识和能力。只有流动人口和外来工群体自我组织、主动参与的体制，才能称之为真正的社会治理体制。这种治理，主要不是靠着完善精密的防控体系，而是以人心秩序的契洽安定为基础。 参考文献： 折晓叶：《村庄的再造——一个“超级村庄”的社会变迁》，中国社会科学出版社1997年版。 时宪民：《深圳外来劳动力管理的现状、问题与对策（下）》，载《特区理论与实践》1998年第6期。 潘毅：《中国女工——新兴打工阶级的呼唤》，明报出版社2007年版；新华社记者凌广志、韩敬山：《“收容”的背后有多黑：广东收容遣送工作现状调查》，载《人民公安报》2002年07月02日。 资料来源：在X社区所属街道综管所的座谈。 资料来源：与X社区综治办主任的访谈。 陈景云、刘志光：《流动人口积分制管理的效果分析——以深圳市为例》，载《中国人口科学》2013年第6期。 原则上深户只参一档，非深户一、二、三档都可以，但企业出于成本考虑，一般只会选择给非深户职参二、三档。二、三档的门诊范围、住院范围、报销比例与一档存在较大差距。 除非所在单位/企业列入本市人才安居重点企事业单位名录。