一、脱贫地区内的衔接：脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的工作重点

2017年10月，党的十九大把精准脱贫列为决胜全面建成小康社会必须打好的三大攻坚战之一，同时提出“实施乡村振兴战略”，将其纳入全面建设社会主义现代化强国的国家级七大战略之一。2018年1月，中共中央、国务院在发布的《关于实施乡村振兴战略的意见》（2018年中央一号文件）中便提出要“做好实施乡村振兴战略与打好精准脱贫攻坚战的有机衔接”。此后，“脱贫攻坚与乡村振兴的衔接”成为被广泛关注的重大主题，关于“巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接”的指示、批示、讲话、文件均很多。尤其是2020年12月16日，中共中央、国务院专门印发了《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》。与此同时，全国各地以及中央一些部委也印发了很多围绕“脱贫攻坚与乡村振兴的衔接”的文件，如2021年1月29日，国家医保局等7部门印发了《关于巩固拓展医疗保障脱贫攻坚成果有效衔接乡村振兴战略的实施意见》；2021年5月4日，人社部等5部门印发了《关于切实加强就业帮扶巩固拓展脱贫攻坚成果助力乡村振兴的指导意见》。可以说，“脱贫攻坚与乡村振兴的衔接”已经成为有关政策设计、社会讨论和学术研究的热议主题。据统计，自2018年至2021年4月，国家社科基金为此设立15个项目，其中包括3项重大项目和2项重点项目。

在政策设计和行动实践方面，围绕“脱贫攻坚与乡村振兴的衔接”这一主题的关注点主要是从国家战略的角度强调脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的重要性，并提出整体的战略部署，明确重点工作、重大政策、体制机制，重点是低收入人口和已经脱贫的地区，核心是要保持帮扶政策总体稳定以巩固拓展脱贫攻坚成果。

在学术研究和社会讨论方面，围绕“脱贫攻坚与乡村振兴的衔接”这一主题的关注点主要是基于实地调研或理论分析，阐释脱贫攻坚与乡村振兴衔接的逻辑关系、必要性和可行性，分析脱贫攻坚与乡村振兴衔接的现实困境，尝试提出具有针对性和可操作性的衔接路径。具体而言，脱贫攻坚与乡村振兴的衔接在历史逻辑上表现为“三农”工作的重心转移，在理论逻辑上表现为脱贫攻坚与乡村振兴的延承、统一、互涵、互构等关系特征，在实践逻辑上表现为政策和行动的连续性、过渡性和拓展性（豆书龙、叶敬忠，2019；郭晓鸣、高杰，2019；杜黎明，2020）。这样的逻辑关系充分体现了二者之间进行衔接的必要性和可行性。但同时因为脱贫攻坚和乡村振兴在战略目标、针对群体、涵盖内容、行动方式、资源需求、时代环境等方面存在差异，因此二者的衔接必然面临实践困境（高强，2020；左停，2020）。脱贫攻坚与乡村振兴的衔接路径主要包括产业的拓展布局、生态环境的稳步改善、党建引领的持续深化、人才培养的继续加强、文化和内生动力的不断激发、社会公共服务的全面提升等（汪三贵、冯紫曦，2019；陈文胜，2020；刘焕、秦鹏，2020；吕方，2020）。有些地方已初步形成较为成功的实践经验，如利用“三变”改革、东西协作、对口帮扶、民族互嵌、内生动力提升、自主发展等方式，实现富有地方特色的脱贫攻坚与乡村振兴的衔接模式（束锡红等，2020；王珍茜，2020；杨珉、于庆伟，2020）。与此同时，一些研究还就如何实现脱贫攻坚与乡村振兴的衔接提出针对性的建议，涉及公共服务、目标群体、治理体系、人才机制、内生性扶贫、文化资源、基础设施建设、地理标识建设、企业效应、科技投入等方面（邓婷鹤、聂凤英，2020；耿长娟、钟永海，2020；彭志刚，2020）。

可见，无论是政策设计和行动实践，还是学术研究和社会讨论，目前关于“脱贫攻坚与乡村振兴的衔接”这一主题的重点关切是脱贫地区在5年过渡期内的政策连续、行动持续和成果巩固。第一，脱贫攻坚与乡村振兴衔接的主要目标是巩固脱贫攻坚成果，确保脱贫人口不返贫，永远保持2021年中国向世界宣布的脱贫攻坚战的全面胜利、消除绝对贫困的人间奇迹和小康社会的全面建成。第二，脱贫攻坚与乡村振兴衔接的重点是在5年过渡期内稳定帮扶政策、延续帮扶工作、巩固脱贫成果。虽然政策文件也设计了2025年和2035年的目标，但目前重点瞄准的仍然是5年过渡期的工作。第三，脱贫攻坚与乡村振兴衔接的地理区域针对的是已经脱贫的地区，即原贫困地区。中共中央、国务院印发的《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》明确指出，“打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会后，要在巩固拓展脱贫攻坚成果的基础上，做好乡村振兴这篇大文章，接续推进脱贫地区发展和群众生活改善”“聚力做好脱贫地区巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接重点工作”“支持各地在脱贫县中自主选择一部分县作为乡村振兴重点帮扶县”“到2025年，脱贫攻坚成果巩固拓展，乡村振兴全面推进，脱贫地区经济活力和发展后劲明显增强……脱贫地区农民收入增速高于全国农民平均水平。到2035年，脱贫地区经济实力显著增强”等。也就是说，脱贫攻坚与乡村振兴衔接的工作区域并非全国，而只是原贫困地区。第四，关于脱贫攻坚与乡村振兴衔接的学术研究，除了论述二者的逻辑关系和重要性、必要性和可行性等之外，重点还是放在如何跟踪和评估衔接政策的实施情况，针对衔接过程中的差异化问题提出差异化建议。与关于脱贫攻坚或乡村振兴主题的研究相比，关于脱贫攻坚与乡村振兴衔接的研究必然聚焦如何延续脱贫攻坚的政策和做法、如何保持脱贫攻坚成果和效果，即主要是管理和行动方面的应用性研究。

二、发展时代间的转型：从脱贫攻坚到乡村振兴有效转型的现实需求

对于脱贫地区来说，5年过渡期内脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接无论是在政策设计还是在基层实践方面，都已经有了非常具体的安排。因为其目标主要是巩固脱贫攻坚成果，因此只要能够确保政策、资源、机制、人员、组织等方面的延续性，并能够及时跟踪监测脱贫地区和脱贫人口的发展状况，就比较容易实现。这其中并不存在太多的不确定性或学术思想的创新需求。此外，对于脱贫地区来说，其乡村振兴工作超出了巩固脱贫攻坚成果的目标范围，因为乡村振兴瞄准的并非消除绝对贫困和建成小康社会的底线要求，而是更高层次的农业农村现代化和乡村的全面振兴。若仍将政策设计和实践行动的整体思维囿于脱贫攻坚战略，则无法适应实现乡村振兴目标的整体要求，但目前很多脱贫地区的“三农”工作在思想和行动方面还是停留在脱贫攻坚的层面。

对于大量的非脱贫地区亦即过去的非贫困地区来说，虽然其经济发展水平相对较高、产业发展相对发达，但是因为没有经过高要求、高强度、高效率的脱贫攻坚工作的历练，其在新发展理念的贯彻执行、生态绿色发展、乡风文明建设、以党建为核心抓手的乡村治理、社会建设甚至社会服务和社会基础实施建设等方面，在一定程度上已经落后于脱贫地区。有的地方在某些方面可以说是远远落后于脱贫地区。例如，在陕西、河南、四川等脱贫地区的调研发现，很多脱贫村庄的互助养老、村民议事会议、村庄文艺活动、合作社、“饺子宴”等凝聚村庄和发展村庄的社会建设活动已经常态化开展，党建已经成为引领村庄发展的重要治理手段。而在江苏、山东等经济发达地区包括一些全国百强县的调研发现，很多村庄的干部和村民都觉得上述社会建设活动目前根本不可能开展起来，因为农户还是处于以经济活动（打工或产业）为唯一核心的高度原子化状态，即使是村民代表大会和村庄选举等也只是形式上的“走过场”。村民对村庄治理、互助服务、社会建设等或漠不关心，或不抱希望。其实，这些非脱贫地区乡村振兴在整体推进上面临的挑战更多，非常需要推广和采用脱贫地区在过去开展脱贫攻坚行动时的组织机制、动员机制、工作机制、责任机制、考核评估机制等。

在此情况下，对于中国的整体发展来说，从脱贫攻坚到乡村振兴的重点不应该只聚焦在脱贫地区内实现脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接，还应该包括脱贫地区从脱贫攻坚到乡村振兴的有效转型，更应该包括在非脱贫地区推广应用脱贫攻坚机制和精神以及在非脱贫地区补足和深化推进经济建设之外的政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设、党的建设等。因此，从脱贫攻坚到乡村振兴，我们的政策设计、实践行动和学术研究都应该跳出脱贫地区内有效衔接的思维局限，而聚焦脱贫攻坚时代到乡村振兴时代的有效转型。这种转型在战略设计、政策体系、体制机制、实践行动等方面既包括延续衔接，也包括突破创新；既包括脱贫地区的衔接转型，也包括非脱贫地区的衔接转型。概言之，从脱贫攻坚到乡村振兴，我们面对的应该是整个国家的发展阶段或发展时代的衔接与转型，即整个国家从脱贫攻坚时代过渡转型到乡村振兴时代，而不是只关注脱贫地区内的脱贫攻坚成果巩固这一局限性目标。这一转型是中国发展时代变迁的现实要求，体现了整个国家从消除绝对贫困和全面建成小康社会时代，向全面建成社会主义现代化强国和中华民族伟大复兴总任务的迈进，体现了从第一个百年奋斗目标向第二个百年奋斗目标的迈进。

与脱贫地区内脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接相比，整个国家从脱贫攻坚到乡村振兴的时代转型这一主题，无论是从战略设计、实践路径还是学术研究的角度而言，都更具挑战性、更具外部环境的不确定性，因为如何衔接需要的主要是保持延续和工作落实，而如何转型需要的则主要是突破思想和创新逻辑。在此情况下，对中国从脱贫攻坚战略到乡村振兴战略这一发展转型进行学术研究和理论阐释，从而构建中国的转型理论和转型道路，是中国社会科学研究的责任和使命。

三、农政问题与农政转型：阐释脱贫攻坚与乡村振兴的概念框架

综观脱贫攻坚和乡村振兴以及社会主义新农村建设等发展战略，可以发现，这些不同时代的关乎“三农”领域的国家发展设计在目标和逻辑上是高度一致、高度连续的，即都在探寻中国现代化发展征程中如何对农业、农村、农民和土地权属进行现代化改造和制度性安排，长远目标均是实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴。例如，党的十九大制定的国家发展路线图是：到2020年，全面建成小康社会；到2035年，基本实现社会主义现代化；到2050年，建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。而乡村振兴战略的路线图则是：到2020年，乡村振兴制度框架和政策体系基本形成；到2035年，基本实现农业农村现代化；到2050年，农业强、农村美、农民富全面实现，乡村全面振兴，即农业农村现代化全面实现。可见，党的十九大部署的国家发展长远目标是实现社会主义现代化和中华民族的伟大复兴，而“三农”发展的长远目标则是实现农业农村现代化和全面的乡村振兴。

也就是说，无论是社会主义新农村建设，还是脱贫攻坚抑或乡村振兴，这些都是中国在实现社会主义现代化征程中在不同发展阶段对“三农”工作的战略设计，是实现中国现代化发展的有机组成部分，是不同时段发展战略的统一体。只是，脱贫攻坚是国家经济发展到一定阶段后社会主义国家性质所要求的侧重方面，而乡村振兴则是在确保社会主义共同富裕原则基础上对农业农村现代化的进一步推进。

换句话说，2017年开始实施的乡村振兴战略并不是在一张白纸上从零开始的，其接续了2005年底开始的社会主义新农村建设、党的十八大以后的脱贫攻坚和2013年开始的精准扶贫等发展行动。而这些不同发展阶段针对“三农”领域的发展战略都有一个共同的核心旨趣，那就是探寻中国现代化发展征程中如何改造农业、如何改造农村、如何改造农民、如何改造土地制度。例如，乡村振兴战略在农业方面要促进小农户和现代农业发展有机衔接，构建一、二、三产业融合发展体系，完善农业支持保护制度等；在农村方面要以绿色发展引领乡村振兴，繁盛乡村文化，形成自治、法治和德治相结合的乡村治理格局等；在农民方面要重视扶持普通农户，培育新型职业农民、新型农民合作组织和人才队伍，提高农村民生保障水平等；在土地方面要巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，保持土地承包关系长久不变，完善土地“三权分置”制度等。这些都是对农业、农村、农民和土地制度进行改造的具体呈现。

而针对国家现代化发展进程中农业、农地、农民、农村的改造和转型这一经典主题，国际学术界已经有了非常成熟的概念框架，那就是19世纪末正统马克思主义创立的“农政问题”和“农政转型”。这一概念框架恰恰是为了探寻和阐释国家现代化发展进程中，农业、农村、农民和土地权属的现代化改造和制度性安排（叶敬忠，2018）。

“农政问题”是指为了实现整体性的国家发展，如何理解农业、农地、农民和农村的基本属性，在农业生产形式、农地所有权形式、农民群体和农村社会方面是否存在以及存在哪些实质性阻碍因素，如何解决这些阻碍因素并使农业生产形式、农地所有权形式、农民群体和农村社会发生哪些转型以使其成为国家整体性发展的动力，又需要采用什么样的治理动员方式以及制定何种国家政策来促进这些转型和发展（叶敬忠、吴存玉，2019）。与“农政问题”密切相关的是“农政转型”概念。“农政转型”是指在国家发展进程中，农业、农地、农民和农村的结构关系和制度安排发生的转变，尤其是在农业生产形式、农地所有权形式、农民群体分化和农村治理等方面的转变（叶敬忠，2021）。

世界上任何一个国家的现代化发展都无法回避对农政问题的讨论和解决，即为了实现国家的现代化发展，都必须恰当理解农业、农地、农民和农村的性质和功能，必须找寻适当的农政转型路径，必须成功地完成农政转型（叶敬忠，2021）。而且，若一个国家的经济和社会发展出现问题，则常常是因为没有处理好或解决好其农政问题，没有顺利完成农政转型。在国际学术界，已有共识的农政转型道路包括英格兰式、普鲁士式、美国式、东亚式（包括日本式、韩国式）道路（Byres，1996：23—26）。在中国，无论是20世纪30年代的乡建运动还是社会主义新农村建设、脱贫攻坚抑或是乡村振兴战略，都是为了探索中国现代化发展进程中的农政转型路径。

围绕农政问题和农政转型，世界范围内在理论层面已经发展出五大理论，即马克思主义、实体主义、新古典和新制度经济学、生计框架、后现代或后结构主义。正统马克思主义的农政问题和农政转型理论成型于19世纪末，强调现代化进程不能阻碍生产力的发展，生产关系要适合和助力生产力的发展，认为大生产排挤小生产，农民分化既是现代化发展的动力也是必然的结果，农业现代化要求土地集中，无产阶级政权将以公有制取代土地私有制，在经过城市盘剥乡村的发展过程之后应实现城乡协调发展。实体主义起源于19世纪50至80年代的俄国社会主义运动，关注发展进程中的民生和生存元素以及小农农业和乡村共同体的价值和功能。新古典和新制度经济学起源于20世纪50至60年代西方经济学在资本主义制度框架内对自由市场经济的分析，强调市场的作用并致力于降低交易费用。生计框架起源于20世纪80至90年代国际发展组织对国际发展项目失败的分析，倡导基于自身优势和可及资源的多元化生计创新。后现代或后结构主义起源于20世纪50年代以法国学者为代表的在人文社会科学领域开展的对现代主义的反思批判，倡导对人与自然、人与人、人与社会之间的关系进行重新审视（叶敬忠、吴存玉，2019）。

在中国，无论是社会主义新农村建设、脱贫攻坚，还是乡村振兴战略，其作为农政问题的综合性战略体系，内含农业、农地、农民、农村各个子系统，具体的实践和创新非常复杂多元，综合而成的农政转型路径必将演绎出多元的理论面向，彰显五大理论的指导和综合性特征。具体而言，中国的脱贫攻坚行动、乡村振兴战略等农政转型实践可以归并在马克思主义、实体主义、新古典和新制度经济学、后现代或后结构主义以及生计框架这五大基础理论框架之中。其中，马克思主义是总体指导，实体主义是价值引领，新古典和新制度经济学是效率保障，后现代或后结构主义是反思取向，而生计框架是底线思维（叶敬忠等，2019）。

需要强调的是，中国从社会主义新农村建设到脱贫攻坚，再到乡村振兴战略，其农政转型实践反映出发展主义思维和后发展主义取向、现代化和自反性现代化相统一的理论结合，任何单一的理论视角均不能对中国农政转型实践进行完整解读。同时，在中国农政转型的行动实践和理论诠释中，这五大基础理论视角并非无序的杂合，而是多元一体的互构，充分体现了多元性、位阶性和系统性的特征。也就是说，中国的农政转型实践以马克思主义理论为核心指导，同时汲取其他理论的优势元素。马克思主义理论规划了中国农政转型的总体进程和整体方向，也规限了其他理论的适用范围。总的来说，中国的农政转型体现了现代化发展的整体方向、经济活动的市场行为、农民生计的基础保障等多元空间的有机协调（叶敬忠等，2019）。

四、理论使命：构建农政转型的中国道路和中国理论

虽然农政问题和农政转型是阐释中国从脱贫攻坚到乡村振兴等“三农”领域发展战略以及这些发展战略的时代转变的恰当概念和框架，但是，中国尚未在国际学术界构建出能够全面呈现和解释中国现代化发展征程的农政转型道路和农政转型理论。这正是在中国的发展战略从脱贫攻坚时代向乡村振兴时代过渡转型过程中社会科学的理论使命。构建农政转型的中国道路和中国理论必须立足中国的发展现实，展现中国的特点特色。完成这一使命需要更多学者更长时间的努力，本文只是尝试提出一些基本的方向性判断。

第一，中国社会主义国家的性质决定了农政转型方向和面向，即国家现代化发展，包括农业农村现代化发展（无论是脱贫攻坚阶段还是乡村振兴阶段），必须以解放和发展生产力为基础，统筹和协调生产力与生产关系之间的辩证关系,从而实现生产力高度发展，建设以共同参与、共享发展、共同富裕为目标的现代化农业和农村。这是马克思主义理论中国化的需要，也是建设中国特色社会主义政治经济学的需要。也就是说，在实现社会主义现代化强国进程中，生产力发展是国家现代化发展的基础保障，生产关系调整是确保社会主义国家性质的必然要求，是国家主导的全面统筹和系统改造。

第二，农业方式的转型需要充分反映生产力高度发展的需要和适应“大国小农”国情的生产关系统筹调整的需要。家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是一切转型的基础，脱贫攻坚阶段以小农户生计保障为底线的农业方式将转化为乡村振兴阶段小农户和现代农业发展有机衔接的农业方式。土地流转和农业适度规模经营将是发展生产力的主要路径，得到进一步推进；农业产业化和农业产业新业态是发展方向；新型农业经营主体（尤其是农民合作社、企业农业、家庭农场等）将不断涌现。小农户的组织、小农户的市场对接以及小农户在现代农业中的劳动参与和利益分享等关系建立将是彰显社会主义国家性质的重要保障。

第三，农民群体将随着生产力的发展和农村产业的发展而加速分化。作为劳动力的农村人口将逐渐分化为农业经营的主体（包括小农户经营）、农业经营的工人、农业经营的股东。农民转型成为农业经营的主体或工人将是总体方向，普遍性的原子化农业经营现状将大大改变。随着乡村振兴的不断推进和农村产业的不断发展，农村劳动力乡城流动的规模和趋势或将出现逆转。此外，即使城镇化率达到70%，也还会有4亿至5亿人生活在农村。因此，针对农村人口的管理和服务将是乡村振兴工作的重要内容。

第四，农地制度的任何转型都不能触碰农村土地集体所有制、耕地数量、粮食生产能力（粮食安全）和农民利益等底线。但农地的集体所有权、农户承包权、经营权的“三权分置”和宅基地的所有权、资格权、使用权的“三权分置”将随着土地流转的扩大、新型农业经营主体的涌现、农村家庭人口结构的变化而不断推进。农地和宅基地的资源性、资产性和资本性功能将得到更为显著的体现。农地可以进行合作化经营、企业化经营、规模化经营，但社会主义国家的性质决定了农地归集体所有或国有。在一定程度上，农民合作或土地合作只是一种过渡，集体所有或国有是社会主义国家的本质要求。“大国小农”的基本国情和共同富裕的目标决定了农民土地承包权将保持长期稳定。

第五，农村治理的转型需要服务于三重目标，即服务于国家发展（农业农村现代化）、政权建设（长期执政）、社会稳定（社会凝聚力）。为此，党的建设和党建引领的社会建设将是实现乡村有效动员和有效治理的重要手段。集体经济可以为党建和社会建设提供支持和保障，将得到快速发展。农民老龄化问题、留守人口问题、陈规陋习以及由生产力发展引发的生产关系不适应所呈现出来的社会矛盾将是乡村治理的重点。党组织的引领功能、传统文化的凝聚功能、乡贤等社会力量的德治功能将得到充分彰显。

总之，中国的哲学社会科学需要回应从脱贫攻坚到乡村振兴的有效衔接与转型这样的新时代重大理论和现实问题，要立足中国特色社会主义现代化发展的现实，借鉴农政问题与农政转型的马克思主义等理论传统，借此建设具有中国特色的农政研究的学术体系和话语体系。可以说，中国的发展成就已经得到世界各国的普遍认同，但中国的农政问题理论、农政转型道路尚未被国际学术界充分了解。当下，中国的农业农村现代化发展必须立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局。在此过程中，中国学术界急需清晰地理解中国的农政问题，构建中国的农政转型理论，讲好中国的农政发展故事，在世界范围内分享农政转型的中国道路。