提    要：本文立足于个案经验，在自组织网络的意义上讨论治理理论的中国适用性。在新型城镇化战略的推动下，农村社区的转型为基层社会的治理提出了新的挑战。社区自组织模式能够通过协调国家、市场和社会三方关系的方式来回应挑战。培育新组织、党组织领导、能人参与和政府介入组成了转型社区的自组织网络；契约机制、情面机制、互惠机制和行政包干机制则保障了转型社区的自组织运行。然而，法治化不足限制了自组织机制的发挥，通过强化社区自治职能、提升群众参与、建立健全社会治理规范体系有助于完善转型社区的自组织机制。通过个案，本文对作为自组织网络的治理的中国适用性进行了探讨，认为“治理”理论在中国的适用需要坚持马克思主义的国家观、重视地方政府的治权建设、重视基层社区的基础结构。 

关键词：自组织 治理理论 城镇化 转型社区 法治保障 

一、问题与文献 

自治理理论被引入国内之后，针对其“中国适用性”的探讨一直持续，诸多学者对其进行了广泛而深入的研究。然而，现有的研究多集中于宏观的话语层面，试图通过建设“本土性”的话语体系来说明理论的适用性。该类研究虽然取得了丰硕的理论成果，但是却难以在研究视角上规避“治理”概念的模糊性。为了使讨论更具有指向性和明确性，本文以自组织网络为切入点，在此意义上探讨“治理”的适用性问题。既有关于自组织的研究大致可以区分为以下几条进路。 

第一，从国家与社会关系的角度来探讨基层社区的自组织问题。该类研究在立场上有所分化，其中部分观点认为国家、政府的放权有利于基层社会的自组织；另一类观点则认为国家与社会的合作有利于自组织的发展。 

第二，以自组织能力为对象的研究。有的学者集中关注了自组织的能力问题，并针对自组织的能力提升做出回应。 

第三，聚焦于自组织过程的研究。有的学者将研究聚焦于自组织的过程，在具体社会背景，特别是乡土社会的背景中探析自组织的发生机制。 

从既有研究来看，针对自组织的研究是探讨“治理”中国适用性的重要进路。前述研究极具价值，但是也有不足。首先，对宏观背景的把握不够，既有研究中少有结合宏观的政策背景对微观实践进行解读，因此难以将分析深入。其次，经验质感不够，在既有的研究当中，除了罗家德等少数学者之外，多数学者对于经验的把握仅停留在现象层面，造成研究对于理论的反思不足。最后，既有研究的理论容量较小，难以把握更多的影响变量。结合前述分析，本文选择将研究置于城镇化进程的背景下进行探讨，并通过解析个案的方法来研究社区的自组织问题。本文要回答的具体问题是：在城镇化进程的宏观背景下，微观层面的自组织网络是如何被建构的？何种机制促成了自组织网络的运行？治理理论以法治为实现前提，那么当前自组织网络的实践反映了怎样的法治问题？法治能否，以及如何促进自组织发展？ 

文章写作所依据的经验材料来源于笔者及其所在的团队于2017年8月在重庆地区的调研，主要调研方式是质性访谈和参与观察，访谈的对象以乡镇干部、社区干部、社区居民为主。 

二、转型社区的治理难题 

（一）转型社区及其背景 

本文中的转型社区是指在新型城镇化战略推动下就地实现社区化，由传统农村社区转向新型城镇社区的共同体。在新型城镇化进程当中考察农村社区的转型，需要结合具体的城镇化背景。自2002年以来，L社区加速城镇化的脚步，至2007年，共历经了三轮“撤村并组”，原有的4个行政村共27个村民小组归于当时L村的建制之下，合并为9个村民小组，全村辖区9平方公里。2009年下半年，L村依托成渝地区的统筹城乡发展政策，在重庆市人民政府的批准下，正式转变建制为社区。 

（二）治理难题 

1. 居民小区管理问题 

2005年回迁安置时，乡镇政府选择使用集体土地，以农民自主建房的模式建设安置小区。由于小区选址邻近市镇、房价上涨等因素，部分建房农民发现了安置房建设中的商机，于是通过多建房、多加层的方式增加房屋数量。 

小区投入使用后，环卫工作成了棘手问题。首先，集中居住之后环卫问题集中呈现，住户自己处理难有实效，“谁来管”成为小区环卫面临的第一个问题。其次，安置房“商品化”增加了管理难度，一方面本社其余居民小组、邻近村社、附近乡镇的居民购房入住，使小区住户结构多元化；另一方面部分居民持有多套住宅与门面，而部分居民只有一套住房，住户财产状况差异较大，“如何管”成为小区环卫面临的第二个问题。 

按照以往的治理经验，“包干”至社区“两委”的环境整治任务再经分解细化后“分包”到各居民小组，由小组予以落实。但由于居民小区的出现，部分居民小组失去了承接行政任务的基础，乡镇政府的政策在基层面临执行能力不足的问题。 

2.社区老人关怀问题 

对社区老人的关怀也面临着相似的问题。依托于成渝地区统筹城乡的政策和财政优势，当地的老人享有高水平的社会养老保险该社保政策于2008年开始实行并很快实现社区覆盖，目前该社区六十岁以上的老人每人每月可领取1000元至1500元不等的养老金。不过养老不只需要物质上的满足，还需要实现公共文化和情感方面的满足。此外，随着城镇化的不断推进，农村人口大量流出，“打工经济”的发达带来了社区“空心化”的后果。作为传统的生活单元，家庭原本所具有的养老能力受到年轻人外出的冲击，社区留守老人的精神养老需求难以通过家庭得到满足。 

从乡镇政府的角度来看，社区老人精神养老的问题同样属于政府工作的范畴。地方政府的惠老政策执行在社会保障城镇化的背景下显得尤为重要，但是由于社区层面缺乏具体的政策“接口”，以至于政府的政策执行工作难以开展。 

总结来看，L社区在转型的过程中所面临的是公共服务供给不畅的问题。城镇化进程改变了农村社区的传统面貌和居民的生活方式，让社区产生了新的公共服务需求，既有的社区治理模式又难以满足居民在功能服务上的新需求，致使社区的治理面临难题。 

三、作为应对措施的社区自组织网络 

（一）社区公共服务的自组织实践 

2013年，在社区“两委”的倡议和号召下，小区住户召开全体会议，决定成立小区业主委员会（以下简称“业委会”）来解决小区的管理问题。L社区的业委会相较于城市小区的业委会，体现出了明显的不同：第一，业委会的成立并不是依据《物权法》和《物业管理条例》，而是依据社区“两委”的积极倡导，其中社区干部对于业委会的成立具有重大影响。第二，区别于城市的物业服务供给，L社区的物业管理采取了业委会与物业服务方合一的组织形式，业委会既要为小区管理做出决策，又要负责向小区住户供给物业服务。第三，社区“两委”倡导建立业委会的目的是为了完善特定类型的公共服务供给机制，业委会的管理以公共利益为本位，不存在通过服务谋取市场利润的空间。第四，业委会接受社区“两委”的领导，在人事和财政上受到社区“两委”节制，换届也与社区“两委”同时进行；在业委会管理人员的选拔上，“两委”推荐、住户选举是主要的遴选机制；在运作经费上，部分工作经费和主要管理人员的酬劳由社区“两委”支出。 

同年，L社区成立老年人协会（以下简称“老协”）。协会共有成员503人，全部来自本社区的九个居民小组，成员中年岁最高者超过百岁，最年轻者也有60多岁。“老协”的组织架构沿袭了“居民小组”的结构，协会设会长一人，主要负责“老协”活动的召集与协会账目；设出纳一人，负责管理“老协”经费；其余的“老协”骨干在各自的居民小组以“老协小组长”的身份组织、参与老年人活动。“老协”的骨干由协会成员选举并经社区“两委”认可。在活动经费上，“老协”采取了成员自筹和社区补贴相结合的方式，每个成员每年缴纳会费25元，一旦协会的活动经费出现缺口，则由社区进行补贴。 

业委会和“老协”是社区“两委”针对新问题所制定的应对方针，该举措得到了乡镇政府的大力支持。 

（二）自组织网络的必要性 

转型社区自组织的必要性在于，该治理实践能够在深层次上有效协调国家、市场和社会三者间的关系。治理理论的提出，反映了实践对于国家角色、政府职能、政治—行政合法性的多维度、动态性挑战，在更深层次上体现了对国家、市场、社会三者定位的重新认识（王诗宗，2009：12）。L社区的转型以城镇化为宏观背景，国家、市场和社会都在不同层面以相异的方式影响着基层社区的运作，理解三者之间的作用方式和相互关系是思考转型社区治理的关键。 

个案中的小区管理是一个政府不便管、市场不愿管、社区“两委”管不好的问题。从国家的角度看，地方政府相关的政策实践只涉及小区的建设环节，并不包含管理环节；加之小区建设使用的是集体土地，因此该问题未纳入城市环卫工作。从市场机制的角度看，以相对昂贵的价格“购买”环卫服务不符合传统的农村居住习惯，致使通过现代化的物业手段管理小区缺乏观念基础和经济基础。从社区自治的角度来看，小区住户的异质性加强，外来住户游离于传统的治理单元之外，使得小区的治理不能机械套用原有的组织基础。 

社区老人的精神养老则是一个政府没法细管、市场不愿管、社区“两委”没空管的问题。对于国家权力而言，由于缺乏社会层面的对接口，党群工作预期的政策目标难以实现。对于市场机制而言，老年人需要的是轻松的、廉价的文化产品，这一需求决定了市场主体难以谋利，因此老年人难以通过市场化的方式实现精神上的满足。对于社会层面而言，在“行政下沉”的大趋势中，满足老年人的精神养老并不属于社区治理的优先事项。 

总结来说，通过形成自组织网络的方式来克服既有不足成为L社区的必要选择。 

（三）自组织网络的特征 

1.多元主体参与 

转型社区的自组织网络吸纳了多个治理主体，乡镇政府、社区“两委”、群众性组织共同参与到转型社区的治理当中，并且承担了不同的角色。治理是较政府管理更为宽泛的术语，政府部门、私人部门和志愿部门被自组织网络吸纳，政府不再是唯一的治理主体，而是社会系统的众多行动者之一，政府、私人部门和志愿部门之间的责任界限相对模糊，其在服务功能上能够相互替代（罗茨，1996），L社区的公共服务供给依托于多元主体的共同参与，但是不同治理主体的作用却有明显的区别。 

业委会和“老协”是特定类型公共服务的供给者，其建立和运转体现了社区在特定公共服务上的自我满足，管理小区和组织老人活动是这两个群众性组织的基本职责和日常工作。社区“两委”则在业委会和“老协”的背后发挥着领导、支持的作用。在经费方面，业委会和“老协”所收取的低廉费用只能维持组织的基本运转，这就决定了社区需要以“输血”的方式来培育业委会和“老协”。乡镇政府的作用则在于为自组织网络提供必要的资源。集体资产的不足和分布不均降低了社区独自开展公共服务的能力，乡镇政府对于社区的“资源输送”弥补了社区的不足。 

2.多重目标并存 

参与社区治理的多元主体虽然具备了共同的目标，但是不同的主体也都秉持各自的目的。社区“两委”在自组织网络的运行中具有双重目的：第一，为社区居民提供公共服务，方便居民的生产生活；第二，协助乡镇的行政管理。相应地，参与到社区自组织网络中的乡镇政府也有其明确的目的，即领导社区“两委”参与乡镇工作。两个群众性组织在“两委”和乡镇政府的帮助下开展公共服务的自组织供给。但需要注意的是，两个群众性组织所代表的是内容、形式截然不同的公共利益。 

3.治理资源交换 

治理资源的交换是多元治理主体实现合作的主要表现。L社区通过设立自组织网络的形式来完善公共服务的供给，多元治理主体之间的合作是公共服务供给得以实现的基础，而不同主体之间的资源交换保证了合作的实现。 

社区“两委”与乡镇政府间的交换为社区治理带来了大量的资源，政府也在交互的过程中获得了基层社会的组织资源。除了社区“两委”与乡镇政府之外，社区内部在治理过程中也存在着资源的交换。“两委”之所以吸纳精英能人参与社区的治理，很重要的一个原因就是要借助能人所具有的素质、才能、社会关系、威望来实现治理。 

4.多种手段并用 

行政手段主要通过乡镇政府来实施，例如政府通过执法来对居民小区周边的占道行为进行整治。市场行为主要表现在小区的管理当中，尽管L社区在引入物业服务时对服务机制进行了简化和改良，但是住户与作为服务提供者的业委会之间依旧通过契约行为相联系。作为传统的治理手段，社区习惯在当前的社区治理中依旧发挥着作用，其中的典型代表就是“面子”。社区能人在治理当中具有较高的威望，社区居民在和他们交往的过程中“很给他们面子”。然而，“面子”也有失灵的时候，本社区的小区住户于某借口小区没有管理的必要而成为欠缴“钉子户”，业委会因为没有强制措施而迟迟没有完成追缴。 

四、自组织网络的建构机制 

（一）新组织培育 

治理的开展需要符合社区的基础结构，契合社区治理单元的群众性组织解决了“谁来管”的问题。在L社区的治理实践中，居民小组是传统治理的组织基础，无论是自治事务，还是协助行政，均以居民小组为单位展开，居民小组因此是当地社区最重要的治理单元，也是最主要的行动单位。然而，随着居民小区和以精神满足为需求的老人群体等治理单元的出现，传统以居民小组为基础的治理模式难以生效，致使社区“两委”对内难以管理小区和有效关怀社区老人，对外难以协助乡镇行政。 

从总体上来看，新组织培育的过程既是社区治理模式契合治理单元变迁的过程，又是社区培育新生社会权力的过程。 

（二）党组织领导 

党组织的领导是自组织得以实现的重要前提，“两委”在社区自组织实践中的地位与作用保障了社区治理的协调统一和持续可行。社区“两委”是社区自组织网络的核心，为自组织的实践提供了制度化的基础。该制度化基础主要源于三个方面。 

首先，社区党支部在社区各项工作中居于核心地位。其次，社区居委会是实现社区自治的重要主体。最后，社区“两委”与乡镇党委政府具有制度上的联系，乡镇党委政府和社区“两委”在治理的过程中能够实现资源交换，“两委”能够在自组织的实践中获得更多的资源支持与权威保障。总结而言，党的基层组织嵌入基层社会，在社区自组织网络的建构中发挥着“枢纽”作用。 

（三）能人参与 

能人参与是社区自组织得以开展的重要因素，能人则是社区的自组织网络得以建立的重要基础之一。从L社区的自组织实践来看，能人参与提升了自组织网络的动员能力，并带来了自组织网络所需要的信任与认同。 

首先，能人参与提高了社区自组织网络的动员能力。第一，能人具有较广的人际网络，广泛的社会关系使其能够在治理中调动社区居民参与治理；第二，能人具有一定的权威性，社区干部、老党员等身份赋予了参与自组织管理的能人以相应的权威，有助于他们在自组织过程中获得社区居民的服从；第三，外来能人的参与降低了治理难度，具有良好组织沟通能力的外来住户参与到社区的自组织过程中，极大地提升了业委会对于外来住户的管理能力。 

其次，能人参与为社区的自组织网络建构带来了信任与认同。例如“老协”出纳唐某自集体化时期就是村社干部，长期的情感积累和共同的生活经历让她颇受社区老人信任。对于外来能人而言，其所具备的区别于本地居民的优势素质为其带来了被信任的资本。 

（四）政府介入 

政府介入为社区的自组织实践提供了重要保障。 

首先，乡镇政府是自组织网络当中的一个治理主体，其存在和运作为社区的自组织提供了行政资源和权威保障。对于政府而言，治理不仅是参与社会自组织网络的建构，而且还是“社会—控制系统”的建构。 

其次，当前的“乡—村”体制决定了政府与社区是相互抱和、彼此共生的关系。 

最后，社区“两委”需要在治理过程中得到乡镇政府的赋权。 

五、自组织网络的运作机制 

（一）契约机制 

契约机制主要用于业委会的运作中。在业委会对小区的管理当中，契约机制主要发生在三个环节：资金筹措、服务提供和管理激励。 

首先，业委会通过向住户征收物业费来筹措管理费用。其次，业委会通过聘用保洁人员来管理小区环境卫生。 

值得注意的是，业委会结合社区居民的消费观念和经济水平对物业服务进行创新，使其区别于市场化的物业服务。第一，居民小区的物业服务不以营利为目的，而是追求住户的公共利益，这就使得物业服务的费用较为低廉。第二，业委会既是小区事务的决策者，又是物业服务的提供者，此举在减少了管理环节的同时也减轻了住户的负担。 

（二）情面机制 

作为传统的治理机制，情面在业委会和“老协”的运作中发挥着重要的作用。基于情面原则，小区住户能够在心理层面服从业委会的管理。情面机制的另一个作用是为维护社区情感提供纽带。 

情面原则在“老协”的运作中呈现出另外一种形态。“老协”的情面运作首先表现在特定时日的礼品慰问，“老协”会在春节、中秋和老人生病的时候对其进行探望慰问，以使老人在特定的情境中获得关怀感；“老协”的情面运作其次表现为对老人生日、葬礼的参与，“做酒”是当地老人过寿或葬礼的习俗，具有社区规范的特征，“老协”以组织的名义参与到老人的寿辰与葬礼当中，通过出“份子”、帮忙料理等形式表达对老人或家属的关怀，该举措不仅符合社区的传统习俗，还使得老人对社区生活抱有较高的精神预期。 

（三）互惠机制 

熟人社会的另一个人际关系基本原则是互惠原则通过互惠机制，社区居民在人际交往的过程中完成了相互之间情感、情面和生活预期的再生产。 

互惠机制在业委会的运作中表现为物业管理方式的变通，例如关于住户自办酒席所产生的环境污染的治理。从业委会的角度出发，禁止居民自办酒席是难以做到的，一方面是因为自办酒席符合社区的传统习俗；另一方面，业委会的成员也是小区住户，也会面临着同样的问题。为了应对这一两难局面，业委会采用折中方案：自办酒席的小区住户负责清理酒席产生的所有垃圾，业委会负责监督，小区之外的居民来办酒席需要向业委会缴纳200元的场地费，并且需要按照业委会的要求清理置办酒席所产生的垃圾。 

（四）行政包干机制 

社区治理存在政府介入的必要，但政府机制难以完全在社区层面发挥作用，社区的自组织实践为政府行政提供了新的路径。从L社区的自组织实践来看，行政包干不仅能够完成乡镇政府的工作，而且还能对社区带来物质激励。 

六、自组织的法治化保障 

（一）自组织法治化的必要性 

从理论层面来看，对转型社区的自组织进行法治化保障，符合法治建设的要求。首先，转型社区的发展要求法治“在场”。其次，法治是提升社会治理水平的重要机制。最后，法治是转型社区建构治理规则的重要机制。 

从现实层面来看，转型社区的自组织存在法治化不足的困境，急需对其进行法治化保障。首先，作为传统的自治单元，L社区的自治空间受限，自治功能发挥不畅。其次，“行政化”降低了社区“两委”对群众的代表性，稀释了社区自组织的民主基础。最后，社区自组织面临着“软法”缺失的困境。 

（二）自组织的法治化保障机制 

从个案经验出发，对转型社区的自组织进行法治保障应从强化社区自治、强化群众参与、建立健全社会治理规范体系三个方面入手。 

第一，强化社区的自治职能，保障社区的依法自治，为社区自组织拓展实践空间。确保基层社区依法自治需要从政府和社区两个方面入手，一方面政府应当加强自身的能力建设，从人力、财力、物力等方面保障自身职责得到切实履行，减少村社组织、社会团体对于政府履职行为的参与、协助，释放基层社区的自治空间；另一方面社区要强化自治能力，运用包括市场机制在内的多种手段筹集资金、动员群众，夯实社区自组织的物质基础。 

第二，强化群众参与，为群众参与社区的自组织提供有效的制度渠道。强化公众参与，一方面要通过法律对参与治理的多元主体进行平等保护，尤其要保护弱势群体参与治理的权利；另一方面法律要对地方政府、精英能人等强势群体进行限制，防止其在治理过程中滥用公权力和强势地位来“以偏概全”地主导治理事务。 

第三，建立健全社会治理规范体系，使基层社区的自组织实践既有“硬法”保障，又有“软法”依托。基层社会的复杂情境放大了“硬法”的局限，为了实现自组织机制的完善，需要在规范层面对“硬法”的不足进行弥补。通过建构团体章程、村规民约等“软法”规范，多元化的治理主体能够在社区的自组织实践中获得贴合情境的规范资源，这有助于基层社会的“规则之治”。 

七、结论与启示 

本文对转型社区的自组织经验进行了分析，立足于个案的经验，认为转型社区的治理具有以下特点。 

第一，治理背景转型。城镇化是农村社区转型的宏观背景之一，城镇化既表明人们的生产、生活方式的转变，又意味着社会组织体系、人居空间状态、公共管理服务、文化习俗传统等方面的深刻变化，这一系列的变化为农村社区的治理提出了新的要求，基层社区的治理需要在体制和机制层面回应城镇化带来的深刻影响。 

第二，治理任务多样化。首先，农村社区的村级组织需要在更多的方面来组织自治，提供公共服务以方便群众生产生活是自治的重要目标。其次，“行政下沉”要求社区承担大量的行政任务，治理背景的转型为地方政府带来了大量的行政任务，两方面的原因使得地方政府需要将村级组织吸纳到行政实践中，一方面是因为地方政府在人、财、物上难以应对大量的行政任务；另一方面的原因则是现代行政所依赖的科层化行政技术难以适应乡土社会的运作逻辑。 

第三，新旧治理单元并存。土地利用方式的变化和农村人口的流出松动了旧有治理单元的社会基础，并形成了新治理单元赖以存在的社会基础，新旧治理单元并存的格局得以呈现。 

治理背景、治理任务和治理单元三个方面的转变为传统农村社区的治理提出了挑战：第一，总体性的组织技术难以应对分化的治理需求。第二，传统治理主体的“行政化”倾向挤占了基层民主自治的实践空间。第三，社区自治在很大程度上能够影响政府对于地方社会的治理，社区层面公共服务供给能力的不足在很大程度上波及了政府职能的履行。 

社区自组织的模式对当前转型社区的治理难题做出了有效回应。从个案来看，转型社区自组织网络的建构受到社区基础结构、社区权力结构和行政体制的影响，新组织培育、党组织领导、能人参与和政府介入的机制组合建构了社区自组织网络。然而，在看到自组织的优势的同时也要正视其缺点，法治化不足的局限在很大程度上限制了自组织功能的发挥，限制了社区治理水平的提升。对社区自组织进行法治保障应从三个方面入手：第一，强化社区的自治职能，保障社区的依法自治；第二，强化群众参与，为群众参与社区的自组织提供有效的制度渠道；第三，建立健全社会治理规范体系，使基层社区的自组织实践既有“硬法”保障，又有“软法”依托。 

从个案经验出发，文章对作为自组织网络的治理进行了分析，在此基础上对“治理”的中国适用问题进行思考。自组织网络的治理要在中国的基层社会得到广泛适用，需要注意以下几方面。首先，治理的中国适用要坚持马克思主义的国家观，坚持中国共产党对于治理的领导。其次，重视地方政府的治权建设。最后，重视社区基础结构对于自组织实践的影响。 

（因篇幅限制，本文有删减。原文刊发于《社会发展研究》2018年第3期） 

参考文献：（略） 

作者单位：中南财经政法大学法学院 

期刊版责任编辑：吴     莹 

网络版责任编辑：罗     婧 

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