一、“公民社会”的本质

　　“公民社会”（Civil Society）是一个由来已久的学术概念，最早可以追溯到亚里士多德在《政治学》一书中对于古希腊城邦政治生活的描述，是指在古代城邦政治生活中，自由公民按照共同意志，平等地对城邦治理发表意见并行使权利（赞同或反对；选举或被选举等）（陈华珊，2019）。但这一概念随着时间的推移，逐渐转变以如何看待国家和社会关系问题为中心，呈现出从一元式到二分法，再到三分法的轨迹，完成了从最初的融合维护国家到反思批判国家的演变（许海，2017）。特别是从20世纪70年代起，随着资本主义经济陷入“滞涨”和新自由主义思潮的泛滥，一些人开始过分夸大“公民社会”的进步意义，不仅强调公民社会应该成为现代国家的基本架构之一（王名，2013），甚至把政府和社会对立起来，让后者代替前者发挥现代国家治理功能。

　　对于当今中国政府和学术界而言，“公民社会”还是一个新的事物，尽管对这一概念有不同的理解和界定，但一般把其当作是国家或政府系统，以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和，它是官方政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域（俞可平，2006）。在很多人心目中，非营利／非政府组织的形象不仅是十分圣洁的，认为民间组织是爱心的体现，是正义的象征，是效率的化身，是互助、参与、自治的途径，是推动社会变革的先锋，而且据此认为由它们来提供社会服务也比由政府机构来提供更到位、更有效率（王绍光，2014）。但如果放在一个更长的历史背景下来思辨，这种观点是站不住脚的。比如，美国学者萨拉蒙（2008）虽然没有完全否认政府在公共服务中的重要地位，但却给予非盈利组织很高地位，强调政府和非盈利组织的互补合作，事实上模糊了政府和非政府组织之间的本质差异。本文通过对社会保障发展史中的简单梳理发现，相对各种社会组织，政府的功能在不断强化，而且越来越有不可替代性，而不是相反。

　　二、社会保障史中的政府和社会组织

　　众所周知，现代社会保障制度起源于19世纪80年代的德国，以当时匹斯麦政府颁布的实施几部社会保险法令（疾病保险、工商保险和养老保险等）为标志。虽然距今不过130余年，但社会保障制度已经成为几乎所有国家的一项基本制度，更是现代国家治理体系中不可或缺的的重要组成部分。但探讨现代社会保障制度的缘起会发现，这一制度的出现并非偶然，是人类社会漫长演进中的理性选择，也是政府在管理社会和提供公共服务上不断地取代社会组织的渐进过程。

　　几乎所有相关文献都认为，现代社会保障制度源于古代的社会救助，即原始社会末期出现的出于人类恻隐之心或宗教信仰而对贫困者施以援助的慈善事业（杨建海，2012）。尤其是在漫长的欧洲中世纪，教会和各类互助组织为社会中有困难的个人或家庭提供了各种救助，可以说这一时期的社会组织在维护社会正常运行发挥了不可替代的作用。但是，随着十字军的十余次东征，整个欧洲大陆的民族国家意识开始觉醒，而后文艺复兴和宗教改革开始兴起，以教会为代表的宗教势力在管理社会事务上开始逐步退出，作为新兴民族国家政府的功能和地位得到全面提升。

　　1601年，英国政府颁发了《济贫法》，全面开启了政府对贫民进行救济的历史，并成为现代社会保障形成的奠基性制度之一。尽管《济贫法》或1834的《新济贫法》对贫民来说，更多的是惩戒、耻辱和强制，并因为食品单调、住房拥挤、环境肮脏等问题成为当时舆论抨击的热点。但不可否认是，这一制度首次明确了政府对贫民救济的责任，首次明确规定了建立专门机构负责济贫事务的监督管理，首次明确划分了教区以及对贫民进行分区管理的原则。

　　继英国之后，很多欧洲国家在18世纪后期和19世纪前期也颁布了各自的《济贫法》，政府对贫民提供救济原来越普遍，更重要的是，资本主义生产体系和不断对外殖民扩张， 政府的财政实力大大加强，各国政府都开始放松资格待遇的限制条件，提升经济保障水平和服务标准，从而在一定程度上缓解了当时的社会矛盾，维护了社会稳定，保证了社会生产的有序进行，而社会组织的相对作用开始弱化，因为各种社会组织既没有财务能力也没有组织能力去承担这种符合时代发展需求的功能。

　　当然，作为社会保障的组织者和提供者，各种社会组织也从来没有完全从中缺席过，只是作用和地位已开始削弱。其实，当德国开始建立现代社会保障时，各种社会组织，特别是一些行业协会或工会仍然是社会保障计划的发起者和提供者，但这时候的社会组织已经离不开政府，即需要政府为他们提供大量的财力支持。因此，直到今天，得到政府对各种养老计划仍然要提供大量补贴，像在养老保障总几乎占到了所有待遇支出的三分之一。同样在其他一些制度呈现“碎片化”的国家，政府也要提供大量补贴，而且随着人口老龄化和经济全球化的不断加深，各国政府在财力上支持有增无减。可以说，如果没有政府在其中发挥主导作用，各国社会保障几乎都会破产，社会运行也将陷入混乱。

　　从社会保障的改革趋势上来看，政府的作用不仅体现在对社会保障的财政补贴，而且也反映在社会保障改革的基本规律中。近30年，很多国家发现单纯依靠缴费型制度已经难以完成全覆盖的目标，不得不依靠非缴费制度（待遇完全来自政府的财政支付转移）扩大覆盖面。尤其对于发展中国家而言，缴费型养老金制度甚至覆盖不到一半的就业者。如果单从覆盖人数上来说，非缴费型养老金的地位在很多国家已经超越缴费型制度，只是影响力还比较小。考虑到全球化的广阔前景，非缴费型养老金所代表的理念必然会得到重视，届时非缴费型养老金将取得与其地位相称的影响力。而非缴费型制度的广泛实施，带来的一个显著变化就是政府将不再需要借助工会和行业协会等社会组织的参与。

　　在社会保障发展史上，还有一个现象也非常值得关注，即主权财富基金或主权养老基金的迅速崛起。尤其后者，从建立目的上可以界定为政府或社会保障机构设立的基金，目的是为有关的现收现付养老金计划提供融资。可以分为两种类型：一类是作为整个社会保障体系的一部分基金，融资来源于雇员和/或雇主的缴费超过当前支出的盈余，以及政府通过财政转移和其他来源的补充缴费；另一类是由政府设立的基金（与社会保障体系完全分离），资金流入主要来自政府的直接财政转移。尽管一些治理良好的主权养老基金，与母国政府建立了隔离机制，具有一定的独立性。但归根到底，这类基金毕竟是政府可以控制的一笔庞大资产，不仅成为国际资本市场的一支举足轻重的力量，而且随着资产不断增值，也会大大强化政府在社会保障提供中的地位和作用。

　　三、主要结论

　　不难看出，整个现代社会保障发展史就是一部政府作用不断强化而社会组织日趋边缘化的过程。当然，我们即不能否认社会组织在历史中特别是现代社会出现以前所发挥的作用，也不能无视社会组织在当今社会管理中所体现的进步意义，特别在一些社会保障服务（例如长期照护服务）的提供上仍然继续发挥其独特作用，这也是很多国家政府所鼓励的。但是，如果割裂历史、模糊现实、而又对未来缺乏洞见，那么很容易陷入思维混乱，把政府和社会组织对立起来，甚至认为后者可以替代前者，在错误的道路上越行越远。另外，通过对“公民社会”所具有的时代局限性的分析，不仅需要我们客观看待“公民社会”这一概念，而且在当下各个概念泛滥、各种思潮不断涌现，坚持理性思维、保持政治定力，就显得尤为珍贵。

　　参考文献

　　[1]［美］莱斯特·M·萨拉蒙.公共服务中的伙伴:现代福利国家中政府与非营利组织的关系[M]. 商务印书馆, 2008.

　　[2]陈华珊.反思“公民社会”概念，发展中国特色社会治理模式[OL]. 中国社会发展研究网. 2019.http://nisd.cssn.cn/shfzzlyjy/shfzzlyjy_bwsf/201910/t20191025_5020737.shtml[2020年6月29日]

　　[3]王名.多重视角透析公民社会[J].人民论坛,2013(28):70-73.

　　[4]王绍光.社会建设的方向：“公民社会”还是“人民社会”[J].开放时代.2014（6）.

　　[5]许海.“公民社会”的表象与实质[J].前线,2017(07):95-96.

　　[6]杨建海.西方国家养老金制度的起源及影响因素[J].兰州学刊,2012(02):72-76+87.

　　[7]俞可平.中国公民社会:概念、分类与制度环境[J].中国社会科学,2006(01):109-122+207-208.