机关事务管理是党和国家机关管理的重要内容，也是党和国家机关运行的基本保障，其效果直接影响党政机关工作效率及公共服务供给能力。党的十九大报告明确提出，我国已经全面进入新时代，在全面推进国家治理体系和治理能力现代化的现实要求下，完善机关事务管理体系、突出机关事务管理职能和使命、强化机关事务在促进政府自身建设过程中的责任担当，不但是时代发展的要求，更是广大人民群众的要求。习近平总书记高度重视机关后勤工作，在出席军委后勤工作会议时指出，“要抓组织、严制度，严肃开展党内政治生活，根据后勤工作特点加强党内监督，把各级党组织搞得很坚强很过硬。要抓作风、惩贪腐，坚决把党风廉政建设和反腐败斗争进行到底，教育广大后勤人员特别是领导干部分清公私两个字，砥砺品德操守，清清白白做人、干干净净做事。要抓队伍、强素质，选准用好干部，加快建设高素质新型后勤人才队伍，为兴后勤、强后勤提供人才支持和智力支撑。”[1]然而关于机关事务管理理论的研究，长期以来一直被行政管理学所忽视。因此，为清晰地认识机关事务管理，梳理我国党和国家机关事务管理的历史进程，不仅对理解公共管理的深层次理论具有重要的价值，更是填补相关管理学理论研究空白的重要尝试。

中国共产党成立以来我国党和国家机关事务管理，与西方国家相比，不同于其在分权管理体制与契约精神维系资本主义发展的现实境况下所产生的以理性化为核心的分权自治模式；与中国古代相比，不同于其在“家国”一体制和中央集权制下的以皇室内务为核心的集权管理体制。中国共产党成立以来在革命战争条件下形成的机关事务，是现代机关事务管理的开端，后伴随我国社会环境条件的改变，逐渐演变为具有科学化、专业化、规范化等现代化特征的现代机关事务管理。

一、革命战争时期的机关事务与建国后服务后勤改革

自1921年中国共产党成立之日起，中央党、政、军各方面组织得以确立并逐步完善，成为夺取新中国伟大胜利的决定性力量。这其中，后勤工作发挥着必不可少的战争保障作用，并且在新中国成立后担任新中国伟大建设者的职责。在革命战争条件下，机关事务管理的核心任务是通过自组织生产的方式，为革命战争提供强大的后勤实物资源供给。新中国成立后，为适应新中国建设需要，机关工作和群众生活条件发生了很大变化，随之机关事务管理工作也发生了很大变化。机关事务管理的主要任务，从直接组织生产和供给变为按国家规定分配、管理财务和举办集体福利事业等，机关事务管理的职能核心由供给转变为服务。

中国共产党成立之初，由于党员数量较少，还没有形成一套专门的机关后勤机构，但是已经涉及到了后勤工作事务的管理，例如会议的组织安排、活动经费的筹集和使用等。[2]瑞金革命根据地时期，初步建立了后勤工作机构，在当时根据地财政经济极端困难的情况下，毛泽东同志对后勤工作提出了“保障红军给养和供给”的任务。第二次国内革命战争时期，在经费供给严重困难的条件下，后勤供给工作采取了“主力红军筹款自给的方针”，实行战时供给制，由中央革命军事委员会颁发供给标准。延安革命根据地时期，陕甘宁边区处于军事包围和经济封锁之中，党中央、毛主席提出了“自力更生、艰苦奋斗”的号召。后勤部门在厉行节约、定额分配的基础上，大力开展生产运动。解放战争时期，党中央驻地经过两次转移，党的工作重心逐渐由农村转到城市，继续从事农副业、手工业已不再适应形势。因此，按照朱德总理“坚决搞好机关生产”的指示，于1948年提出了《关于成立中央直属机关经济建设部工作的初步方案》，提出机关仍然要大力发展生产，只是由过去以农业生产为主、手工业生产为辅的机关生产转向机器工业和规模较大的手工工厂生产。新中国成立初期，中央财政相对困难，中直机关不仅要自己解决一部分经费，而且还需自己动手进行机关办公场所的建设。在中央办公厅的领导下，设立了新中国经济建设公司，增设中直修建办事处，具有相当的规模，并且配备了较强的工程技术力量和队伍。1951年三反、五反运动后，国家对全民所有制生产企业实行统一管理，一律纳入国民经济发展计划。此时，中直机关后勤工作的主要任务有以下四个方面：第一，了解机关业务，掌握预决算和人数变化，保证机关工作的顺利进行；第二，按照财政部和有关部门规定，拟定适合中直机关业务和工作人员生活的一般标准制度；第三，研究群众生活的管理，统一解决工作人员部分福利问题；第四，掌握行政财务管理情况，总结交流增产节约的经验。[3]

首先，目标设定。革命战争条件下的机关事务目标在于为战争提供基本需求保障，即对战备物资和“吃喝拉撒睡”等基本需求的满足。革命战争时期，条件异常艰苦，而后勤保障工作成为夺取革命胜利的关键所在。这时机关事务的基本任务是满足前线人员的基本需求，以保障其具有参与战争的条件。新中国成立初期的机关事务目标在于保障新中国建立后的基础设施建设和提供基本服务。新中国成立后，很多基础设施尚不完备，例如党政机关办公场所以及相关配套的基础设施等的建设和维护。而且，机关事务还承担着保障机关正常运转的职能，包括办公物品的提供和会议及服务接待的安排等。[4]其次，管理制度。革命战争时期采取实物供给制，供给制是在当时艰苦的革命战争环境中，保证个人生活基本需要和坚持革命斗争的重要条件。这种供给制基本采用平均分配的办法，保障革命队伍内的所有成员在物质上和政治上的同等待遇，形成官民团结一致、同甘共苦的革命精神，为革命队伍的发展壮大提供了前提条件。瑞金革命根据地和第二次国内革命战争时期的供给制，要依靠革命根据地自己动手，无论官民均参与生产劳动。延安革命根据地时期，党中央所面临的经济形势有所好转，对革命队伍成员生活和工作所需物品由组织上通过后勤部门实行配给，供给的主要项目有粮食、伙食费、被服和办公费，供给分配是通过拟定制度、核定标准、控制发放、办理决算四个环节进行的。新中国成立初期采取包干制和津贴制，后全部改为工资制。包干制是供给制的另一种形式，即把实物供给标准核算为货币，发给伙食单位或个人，这种包干制大概实行了两年时间。津贴制是除发给基本生活费之外，按评定的等级发给一些津贴费，这是1953年实行的供给办法。从1954年下半年开始，到1956年，中直机关全部改为工资制，随后全国各级机关也照此执行。最后，组织机构设置。第二次国内革命战争时期，红军和地方政权建立了财政统筹和供给系统。红军的军团设立“经理处”，各师设军需处，中央、省、县、区工农民主政府都设立了财政部。延安时期，中直机关的后勤机构和人员配备，一般是根据各机关的人员编制人数和业务情况确定的，较大的机构设处级机构，较小的单位设科级机构。此时后勤人员一般占机关总人数的25%左右。主管中直系统后勤工作的军委供给部，1945年下设五个单位：供给处、经建处、保管处、辎重营、总务科。据1942年统计，中直系统独立设后勤部门的67个单位，其中党中央机关32个，中央军委机关36个。当时供给人数约1万人。

总体上看，战争条件下的机关事务管理工作通过自组织生产的方式，实行战时供给制，依照“统筹统分”、“勤俭节约”的方针，分配实物资源，为夺取新中国的伟大胜利创造了前提条件和根本保障。随着党政机关由农村转向城市，机关事务管理工作仍然保持以供给为核心，在扩大生产规模、转变生产方式后，逐渐突出了管理的重要性，强调管理的作用。因此，自1921年至1949年，机关事务管理总体呈现为一种“生产-供给”制，这种后勤保障方式是适应战争条件下财政经济极端困难的机关状况以及战时所需而产生的，虽然此时的机关事务工作基本停留在“吃喝拉撒睡”的问题上，但是相较于那个时期物质资源匮乏、生活困难的实际状况，保障“吃喝拉撒睡”的工作，就是最具有根本性的工作。

革命战争条件下的机关事务成为夺取革命战争胜利的重要保障，不仅为前线人员提供参与战争的条件，而且以“平均分配、共同生产”的方式促进官军团结，激发并鼓励革命意志。所以，战争条件下的机关事务管理在保障机关运转、夺取战争胜利的过程中发挥了巨大的效力，可以说，这一时期的机关事务管理工作表现为：“生产”是基本手段，“供给”是职能核心，“节约”是根本原则，“保障满足吃喝睡等实物条件”是最终目的。

1949年到1966年，是新中国成立与建设阶段。这一阶段，生产资料的社会主义改造基本完成，我国进入社会主义建设新时期。因此，这一阶段的机关事务管理主要是一种以服务为核心的福利制。与战争条件下的机关事务管理相比，新中国成立初期的机关事务管理有了很大变化，大致表现为：首先，由主管经营生产的企业转变为办好群众集体福利事业；其次，由自定供给标准制度、实物筹集分发转变为统一管理、合理分配使用和科学管理；再次，由以实物核算为主转变为统一的货币核算；最后，由手工业管理方法转变为逐步实现现代化的管理方法。总结来说，机关事务不再只是对吃饱穿暖的急切需求的满足，而是对机关及其工作人员的服务质量有所要求。由此可见，新中国成立初期的机关事务管理工作呈现为一种以服务为核心的“小而全”的福利制，由实物供给方式转变为货币福利。这一阶段的机关事务管理除了做好基本生活保障，还要进行机关建设工作，以及办食堂、澡堂、幼托、卫生保健、房产保管、服务接待、交通工具和水电管理等，其管理范围明显扩张，并且对机关服务质量具有了一定要求。

新中国成立后的机关事务管理，一方面提高了党政机关工作人员的生活水平和生活质量，以此调动并提升了机关工作人员的工作积极性，为新中国成立初期这一特定历史阶段的国家发展做出突出贡献；另一方面，在当时条件较为艰苦的情况下，机关事务管理通过自身的改革与完善，不断推进机关办事效率，以促使国家发展尽快步入引领社会发展的轨道。因此，这一阶段的机关事务管理工作可以表述为：“分配”是基本手段，“服务”是职能核心，“福利”是根本原则，“保障机关设施建设和机关运行”是最终目的。

二、改革开放与机关事务社会化改革

1979年至2011年，是我国全面改革开放的重要时期，是由计划经济走向社会主义市场经济的关键时期，也是社会主义市场经济逐渐成熟的时期。在社会主义市场经济条件刺激下，为提高政府办事效率，我国政府机关经历多次简政放权、缩减人员编制的政府机构改革历程，以此缩减公共开支、提高机关办事效率，在这样的一个时代背景和现实条件下，机关事务管理工作为适应政府机构改革的调整，以及市场经济的刺激，采取市场化的方式解决机关事务管理部门内部压力，以更高效的服务和保障，促使机关及其工作人员高效运转和工作，从而产出更多更好的公共服务。为了满足机关高效运转的需求，这一时期的机关事务管理工作更加强调专业化和社会化，谋求自身效率的提升，为机关办事效率的提升提供了重要支撑。

长期以来受高度集中的计划经济体制影响，形成了供给制、福利制、小而全、封闭式的后勤管理体制和机制，既不适应社会主义市场经济体制的要求，也束缚了机关后勤自身的发展，因此，改革这种机关后勤管理体制是时代的要求，也是机关事务自身发展的内在要求。[5]为适应机关情况，满足机关运行需求，提高机关办事效率，机关事务管理先后提出了很多改革措施和方法。1983年，提出机关后勤服务的社会化改革方向；1989年，经李鹏总理主持召开的国家机构编制委员会1989年第一次会议批准《关于中央国家机关后勤体制改革的意见》，进而机关事务管理在探索社会化改革方向不断前进，并取得了丰硕的成果，不但有效保障机关运行效率，为机关及其工作人员提供优质服务，并且在管理方法、体系、制度、机制方面探索更加科学、规范、法治的管理模式；1992年，拟定《国务院各部门后勤机构改革实施意见》提出“小管理、大服务、多实体”的思路。在将后勤服务不断社会化的改革进程中，进一步将机关事务管理职能和服务职能分开，机关事务管理部门要以管理为核心，在后勤服务社会化的前提下，加强对外部企业和社会组织的管理和监督，以保障服务质量。因此这一阶段的机关事务管理范围又得到了进一步的扩展，管理的内容更加纷繁复杂，管经费、管资产、管服务均是其管理内容。

首先，目标设定。改革开放条件下的机关事务管理目标在于在适应社会主义市场经济发展要求的同时，提高机关办事效率。在由计划经济向社会主义市场经济转变的过程中，对政府机关组织提出了新的要求，不但要保证社会秩序稳定和提供社会基本公共服务，还要具有较高的办事效率，以提高政府效能，适应快速发展的外界环境。因此，作为政府机构组织运转的职能保障机构的机关事务管理，就要在保障政府机构正常运转的前提下，促进政府办事效率的提升，同时也就伴随着机关事务组织自身效率的提升。其次，管理制度。改革开放条件下的机关事务采用部门内部管理制，即机关事务将后勤服务等一般职能采用社会化的方式转交给社会，但是保留部门管理权，[6]对外包的企业和社会组织有监管的权力，以确保机关事务服务质量和水平。但是，随着改革开放进程的不断推进和深化，这种部门管理制也在不断地探索改革路径。例如浙江省在全面推行货币化公车改革和信息化公车改革，在这一探索的过程中，逐渐涉及对制度的根本性变革，以信息化打破部门管理制度的弊端，强化了部门外部管理和监督的重要性，这将是下一阶段机关事务改革的重要方面。最后，组织机构设置。国家机关事务管理局成立于1950年12月，原名中央人民政府政务院机关事务管理局，1954年起改用中华人民共和国国务院机关事务管理局。2008年7月9日国务院办公厅印发《国务院机关事务管理局主要职责内设机构和人员编制规定》，明确国务院机关事务管理局的13项主要职责，总结来说负责机关事务的管理、保障、服务工作。机构设置主要包括财务管理、资产管理、房地产管理、服务管理等，以更好的管理、保障、服务，推进机关办事效率。

为适应社会主义市场经济的快速发展，对政府机关自身建设有了更高的要求，即以高效率的公共服务产出满足市场和社会需求。因此，作为机关运行服务和保障部门的机关事务管理，必然为提高机关办事效率做出重要贡献。在适应“效率政府”要求形势下，提出社会化和市场化改革，并且在此过程中机关事务部门的管理职能得到了进一步强化。

这一时期的机关事务在推进社会化改革的进程中，不但提高了自身的办事效率，及时满足机关运转的各项需求，而且在更大程度上提高并保障了机关办事效率，促使机关在变革与完善中具有更大的公共服务供给能力。[7]因此，改革开放条件下的机关事务管理表现为：“社会化和市场化”是基本手段；“管理”是职能核心；“专业化”是根本原则；“保障机关正常运转的基础上，提高机关办事效率”是最终目的。

三、新时代条件下治理型机关事务的兴起及对未来机关事务发展的思考

自党的十八大以来，力求转变经济发展方式，提出“创新、协调、绿色、开放、共享”新五大发展理念，转变“效率逻辑”，探求“绿色、节约、低碳、效能”的要求，以提高机关运行质量、促进机关自身建设为核心，以广大人民群众的满意度为衡量标准，在保障机关正常运转的前提下，积极发挥主动作用，推进“效能政府”、“廉洁政府”、“服务政府”、“责任政府”、“德性政府”建设。党的十九大报告明确提出，我国已经进入新时代，历经改革开放40年的努力，无论是社会整体发展方面，还是政府机关及事业单位的发展方面，都取得了历史性成就。为适应新时代的发展要求，并在国家治理体系和治理能力现代化的指导下，进一步推进政府职能转变，新时代条件下的机关事务管理将发挥重大的作用。

2012年，《机关事务管理条例》发布施行，是历年来首次在制度法规层面上对机关事务管理工作作出的规范要求，开启机关事务管理法治化、规范化、标准化、科学化的探索历程。伴随国家治理的转型和政府职能的转变，机关事务管理为适应治理体系和治理能力现代化要求，其核心职能逐渐由“管理”转变为“治理”，即由“自上而下”的管理方式，转变为“自上而下与自下而上结合”的治理模式。这种模式的转变需要依靠现代化的信息方式实现，从制度根本上改变机关事务管理体制，形成集中统一的机关事务管理，以此不但能够保障机关的正常运转、提高机关办事效率，而且在节约资源、降低成本、化解多头管理冲突、树立政府在公众心中的美好形象等方面发挥重要作用。

2013年，国务院机关事务管理局更名为国家机关事务管理局，是对其在战略与站位上的进一步提升，对机关事务管理的职能提出了更高要求，要为建设廉洁、节约、效能政府做出更加具有根本性的贡献。2018年，我国已然经历了改革开放40周年，机关事务管理在改革大潮中同样经历了不同阶段的改革洗礼，在不断成长的过程中，经历困难、坚持改革、破除困境，毅然为国家机关提供坚强的后方保障和发展助力，是国家和社会发展进程中必不可少的、不可或缺的重要后援力量。

新时代背景下，机关事务管理工作将发挥更大的积极作用，并在国家治理体系和治理能力现代化的要求下，进一步强化职能，发挥优势，转变管理方式，[8]以“治理”的模式和整体性结构积极探索机关事务管理的制度性变革，[9]为推进我国机关组织的发展以及促进政府能力的提升发挥更大的作用，以适应政府职能转变，促进机关建设成为人民满意、公众期待的现代机关。这一阶段机关事务管理表现为：“治理”是基本手段；“体制创新”是职能核心；“效能”是根本原则；“保障机关运行、提高机关办事效率、树立机关形象、提升机关能力”是最终目的。

总结来说，我国机关事务管理经历了不同历史阶段与历史条件下的发展，逐渐演变为更加完善、专业、规范的管理体系，即提供各种所需条件，保障机关运行，促进机关发展。从中国共产党成立以来机关事务管理发展的三次嬗变中，可以得出以下结论和启示：

第一，机关事务管理在任何一个历史阶段，都具有重要的战略地位，发挥了重要作用。所谓战略地位是指具有决定生死存亡、发展兴衰的长远的关键地位。革命战争时期的机关事务管理是取得战争成败的关键；新中国建设时期的机关事务管理承担着新中国成立后重要的楼堂馆所建设以及为机关及其工作人员提供工作和生活保障的核心部门；改革开放条件下的机关事务管理，为适应由计划经济到社会主义市场经济的转变，提高政府机关办事效率，通过社会化和市场化的方式，使资源得到合理有效配置；进入新时代，机关事务管理在国家治理体系和治理能力现代化的要求下，明确其治理职责，在保障机关正常运转的基础上，更加成为加强政府自身建设的关键力量。由此可见，机关事务管理在不同的历史阶段和社会条件下，在促进国家和社会发展的过程中，都具有重要的战略地位，是国家和社会取得更好发展的不可或缺的重要支撑力量。

第二，机关事务管理的服务对象是机关及其工作人员，其改革过程是依照服务对象需求的改变而发生的。机关事务管理工作用以保障和服务于机关及其工作人员的基本职能没有改变，其改革历程是随着服务对象需求的改变而改变的。革命战争条件下，机关及其人员的需求在于吃饱穿暖，机关事务履行自生产和实物供给的职能；新中国建设条件下，机关及其人员的需求不只是吃饱穿暖，还要注重吃的营养以及幼托、房产建设与管理、服务接待等服务需求；改革开放条件下，机关及其工作人员除了以上需求外，为适应社会主义市场经济的变化，还有对提高工作与办事效率的需求；新时代条件下，机关及其工作人员，除了改革开放条件下产生的那些需求外，又增加了对政府自身建设的需求，包括服务型政府、廉洁政府、责任政府、透明政府建设的需求等，以及树立政府在公众心中的良好形象，增加政府公信力。

第三，机关事务管理在历史发展过程中，由其重要性决定，其角色由被动发挥保障运转的作用，转变为主动促进机关提高办事效率，促进机关公平定位，提高公众对机关的认识与评价，即通过改变总量扩张向结构优化转变，[10]由逐渐适应到主动参与的转变。机关事务管理通过管理体制机制创新，以履行机关建设的主体责任，使其影响效力不断外化，由完全对内的机关事务部门，逐渐发展转变为间接提供公共服务的行政部门，这一过程突出了机关事务管理部门所具有的行政权力的不断强化。

第四，机关事务管理在历史发展进程中，其范围不断扩大、内容不断增多，与此同时，其核心职能愈强化、专业化程度愈高。机关事务管理随着政府及其机关的发展，变得越来越复杂，在长期处理复杂事务的过程中，采用社会化和市场化的方式，即将部分工作内容交由社会和市场来完成，与此同时，其核心的管理职能必须得到强化，以此来保障外包给市场和社会的工作内容能够得到有效监管。并且，为应对日趋复杂的机关事务，机关事务管理需要不断的专业化，以更加有效地解决复杂事务。

第五，机关事务管理为适应时代发展需要，从边缘走向核心是历史必然。随着社会公众对自身主体性认识的不断提高，对政府行政管理活动的持续关注，以及“三公经费”、八项规定出台和国家治理体系与治理能力现代化的新要求，机关事务管理在具备保障性职能、建设性职能之后，还要彰显监管性职能，即保障机关运转的职能、促进机关自身建设的职能、评估和监管机关效能的职能，以此，从基础的保障性和服务性的边缘职能，转向具有核心意义的建设和监管的中心职能。

总体而言，从1921年以来我国党和国家机关事务管理的发展历程可以看出，机关事务管理的重要性不断凸显，由此决定机关事务管理的角色和地位已经发生转变，即由被动的保障者走向主动的建设者、由边缘地位走向核心地位。因此，机关事务管理需要引起广泛的重视，以现代化的信息技术，推动机关事务的制度变革和管理创新，进而加强机关事务管理职能，以更加有效的现代化治理方式推进政府自身建设，推进政府职能转变。

参考文献：

[1] 习近平出席中央军委后勤工作会议并发表重要讲话.中国军网,2016-11-10.

网址： http://www.81.cn/sydbt/2016-11/10/content_7353214.htm

[2] 陈庆修.从历史沿革看机关事务的含义及其发展趋势[J].中国行政管理,2017,(10).

[3] 刘万兴等.机关后勤管理工作[M].陕西:陕西人民出版社,1992年.

[4] 白振刚.我国机关事务的历史沿革[J].中国行政管理,1997,(04).

[5] 郭济.中央国家机关后勤改革的历史回顾[J].中国机关后勤,2010,(11).

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[8] 王浦劬、梁宇、李天龙.十八大以来我国省级机关事务管理体制改革的发展及其思考[J].中国行政管理.2018,(3).

[9] 彭宗超,曾学华,曹峰.整体性治理视角下党政机关事务的整合与协同[J].北京行政学院学报,2019,(01).

[10] 陶雪良.论机关事务工作的政治性[J].中国机关后勤.2018,(02).

原文载于《广东行政学院学报》2019年05期