余少祥

　　提要｜一直以来，西方学术界存在两种错误思潮，一种是“公共利益本位论”，认为公共利益高于一切，个人权利必须无条件让位于公共利益，另一种是“个人权利本位论”，认为个人权利神圣不可侵犯，甚至否认公共利益的存在。马克思主义认为，在阶级社会中，只有个人利益、阶级利益和国家利益，没有超阶级的所谓公共利益，只有到了未来的共产主义社会，才能真正实现公共利益与个人权利的统一。公共利益与个人利益是矛盾和斗争的统一体，既相互统一，又相互对立，既相互依存，又相互制约。在这个统一体中，公共利益居于矛盾的主要方面，通常处于优先地位。

　　关键词｜公共利益 个人权利 对立统一

　　作者信息｜余少祥，中国社会科学院社会发展战略研究院副研究员。

　　作为法学中极为重要的概念，“公共利益”一直是法律追求的基本目标，因为“法作为法治国家统治社会的公器，只能追求对于社会大众而言的‘公共’的利益，而不是任何特定私人的利益”。正如有学者所说，公共利益是法律的基础，也是最高的法律，“在不同民族中存在着的那些看似野蛮和奇怪的风俗和法律，都是以公共幸福的实际利益或表面利益为基础的”，“任何一种制订法，只要它不利于公共利益的实现，人们就可以根据公共利益对之加以改进；而任何一种行为，只要是有利于公共利益的，就是符合道德的”。但是，西方学术界一直存在两种错误思潮，一种是“公共利益本位论”，认为公共利益高于一切，个人权利必须无条件让位于公共利益，另一种是“个人权利本位论”，将公共利益简单地等同为个人利益的总和，甚至否认公共利益的存在。

　　一．有关公共利益的两种观点

　　1. 公共利益本位论

　　这种观点认为，公共利益与个人权利是对立的，两者之间是此起彼落的关系，而公共利益居于绝对优先地位。如洛克将公共利益看成是一种“特权”，超越于个人利益之上。他认为，“当统治者为了公共利益行使特权时，这些活动不管以何种形式看待，都被认为是正义的事”。黑格尔认为，市民社会是每个人追逐私利的场域，是一些人反对另一些人的战场，也是公共利益和私人利益相互冲突的场地，因为“在市民社会中，每个人都以自身为目的，其他一切在他看来都是虚无”，“市民社会的市民，就是私人，他们都把本身利益作为自己的目的”。因此，黑格尔提出，要用政治国家联合体来控制市民社会。克鲁斯克等在《公共政策词典》中将公益的概念界定为“社会或国家占绝对地位的集体利益而不是某个狭隘或专门行业的利益”，认为它是“表示构成一个整体的、大多数人的共同利益”。林布隆在其名著《决策过程》中给出了相似的定义，认为在“公共利益”在绝大多数情况下，代表了社会上大多数人的利益，那是“构成一个政体的绝大多数人的共同利益”，高于和优先于私人利益。

　　德国学者C.E.Leuthold以“地域”为基础，对公共利益进行了不同的界定。在《公共利益与行政法的公共诉讼》一文中，他将公共利益定义为“任何人、而不必是全体人们的利益”。其基本思想是，以一定的地理空间当做界定“人群”的标准，将公共利益表述为“相对空间内关系人数的大多数人”的利益。在C.E.Leuthold看来，这个空间一般是以地域划分，而且通常以国家为组织单位，区域之内的绝大多数人的利益，就足以构成公共利益。他将这个区域中居于少数地位的人的利益，称为“个别利益”，认为“个别利益”必须服从和让位于大多数人的整体利益。

　　2.个人权利本位论

　　这种观点认为，公共利益是个人利益的总和，在个人利益与公共利益的矛盾和冲突中，个人利益居于矛盾的主要方面。如斯密认为，个人依照利益最大化目标行事，相互之间展开竞争，结果将会带来意想不到的效果，即社会财富整体增加，在客观上增进了社会公共利益。他说：“固然，他所考虑的不是社会利益，而是他自身的利益，但他对自身利益的研究自然会或毋宁说必然会引导他选定最有利于社会的用途。”这就是著名的“自动公益说”。功利主义的鼻祖边沁将公共利益界定为一种“共同体的利益”，认为共同体“是个虚构”，而共同体的利益“是组成共同体的若干成员的利益的总和”。因此，如果“不理解什么是个人利益，谈共同体利益便毫无意义”。美国学者托马斯.潘恩提出，“公共利益是每个个人利益的总和”，“它是所有人的利益，因为它是每个人的利益；正如社会是每个个人的总和一样，公共利益也是这些个人利益的总和”。与之相应，方法论个体主义（methodological individualism）将公共利益看作是个人利益的某个函数，用数学模型表达即：U=f（u1+u2+……,+un）,这里的公共利益“U”常常被称为“社会效用”函数，二个人利益（ui;i=1,2,3……,n）被称为“个人效用”函数，n是计算公共利益过程中包含的所有个体总数。也就是说，公共利益必须以个体利益为基础，并最终落实到个体利益之上。由此，罗尔斯认为，每个个体都有基于一种正义理念的不可侵犯性，“这种不可侵犯性即使以社会整体利益之名也不能逾越”，因为“正义否认为了一些人分享更大的利益而剥夺另一些人的自由是正当的，不承认许多人享有的较大利益能绰绰有余地补偿强加于少数人的牺牲”。

　　个人利益本位论还有一种理论形态：只承认个人权利，否认公共利益的存在。以美国学者布坎南为代表的公共选择理论学派从“理性经济人”的假定出发，运用经济学方法，研究政府运行过程，得出“公共政策的利益取向是个人利益”的观点。他说：“如果认为国家代表着社会的公共利益，那是一种无知”，“我们认为根本就不存在公共利益这种东西”。杜鲁门提出，真正的政治生活是平衡社会集团的利益，“在用集团概念来解释政治时，我们不必考虑全都包括在内的利益”，因此“公共利益是一个神话”。罗斯认为，“所有人类的需要都是通过个人来体验的，社会的福利就等于其成员的福利”，人类社会本身没有自己需要和独立的利益，所谓社会福利和公共利益都是“幻想”。20世纪60年代，美国经济学家阿罗在研究“投票悖论”问题中，用数学函数和纯理论推导的方式论证了“社会福利函数”的不可能性，这就是著名的阿罗不可能定理。他认为，现实生活中，根本不存在某种能把个人对N种备选方案的偏好次序转变为整个社会的偏好次序，并且准确无误地表达全体社会成员各种不同偏好的社会选择机制。由于个人的偏好无法汇聚和升华为社会的整体需要和偏好，社会福利函数赖以存在的前提和依据被否定，用社会福利函数去演绎公共利益就是无源之水，公共利益不可能存在。

　　二．马克思主义的基本观点

　　1.个人利益与公共利益的对立

　　马克思认为，在阶级社会中，只有个人利益、阶级利益和国家利益，没有超阶级的公共利益，所谓“公共利益”与国家利益相一致，是统治阶级“为了达到自己的目的就不得不把自己的利益说成是全体社会成员的共同利益”而已。因此，公共利益在本质上是一种虚构的利益，它和个人利益始终是一对矛盾，“正是由于私人利益和公共利益之间的这种矛盾，公共利益才以国家的姿态而采取一种和实际利益脱离的独立形式”。根据马克思的表述，阶级社会的“各个个人所追求的仅仅是自己的特殊的、对他们来说是同他们的共同利益不相符合的利益”，所以“他们认为这种共同利益是‘异己的’，是‘不依赖’于他们的，也就是说，这仍旧是一种特殊的‘独特’的普遍利益，或者是他们本身应该在这种分离的界限里活动”； 另一方面，“这些特殊利益始终在真正的反对共同利益和虚幻的共同利益，这些特殊利益的实际斗争使得以国家姿态出现的虚幻的‘普遍’利益对特殊利益进行实际的干涉和约束成为必要”。由于社会个体成员都反对从自己的私人利益中分离出公共利益，并希望从公共利益中多捞取一部分利益，个人利益与公共利益的对立和斗争就产生了。

　　恩格斯充分肯定了阶级社会中“共同利益”的阶级性，认为统治阶级“只有维护公共秩序、公共安全、公共利益，才能有自己的利益”，而“在我们不得不生活于其中的、以阶级对立和阶级统治为基础的社会里，同他人交往时表现纯粹人类感情的可能性，今天已经被破坏得差不多了”，因此，所谓“共同利益”本质上乃是统治阶级自身的利益。他说：“社会创立一个机关来保护自己的共同利益，免遭内部和外部的侵犯。这种机关就是国家政权。它刚一产生，对社会来说就是独立的，而且它愈是成为某个阶级的机关，愈是直接地实现这一阶级的统治，它就愈加独立。”不仅如此，恩格斯认为，普遍的、没有阶级差别的利益和情感也是不存在。在《费尔巴哈和德国古典哲学的终结》中，他批评费尔巴哈不适当地将宗教归结为“人与人之间感情的关系、心灵的关系”，认为“过去这种关系是在现实的虚幻反映中寻找自己的真理，现在却直接地而不是间接地在我和你之间的爱中寻找自己的真理了”。对于超阶级的“公共利益”，他反问道：“在古代的奴隶和奴隶主之间，在中世纪的农奴和领主之间，难道谈得上追求幸福的平等权利吗？被压迫阶级追求幸福的欲望不是被冷酷无情地和‘由于正当理由’变成了统治阶级的这种欲望的牺牲品吗？”

　　2.个人利益与公共利益的统一

　　根据马克思的阐述，政治国家不是从来就有的，它是人类历史发展到一定阶段的产物。同时，国家也不可能永久存续下去，到了未来的共产主义社会，政治国家将逐渐向市民社会回归，从而达到社会公共利益与私人利益的统一。这个过程，一方面是“把靠社会供养而又阻碍社会自由发展的寄生赘瘤——‘国家’迄今所吞食的一切力量归还给社会机体”，另一方面“社会把国家政权重新收回，把它从统治社会、压制社会的力量变成社会本身的生命力”。总体上说，是公共利益与私人利益逐渐融合，最终达到“每个人的自由是一切人自由发展的条件”的“自由人的联合体”的大同世界。他说：“当政治生活特别强烈地感觉到自己的力量的时候，它就竭力压制它的前提——市民社会及其因素，使自己成为人的真实的、没有矛盾的类生活。但它只有同自己的生活条件发生暴力矛盾，宣布革命是不停顿的，才能做到这一点。”因此，在阶级社会里，国家利益与公共利益也是不一致的，这种差异只有到了未来的共产主义社会才会消失。到了共产主义社会，伴随着阶级消亡，人与人之间的利益不再是相互对立，而是趋向一致，“共同的利益”才逐渐成为基本原则。

　　恩格斯对此有更深入的论述。他认为，在以往的原始农业社会，“一开始就存在着一定的共同利益”，进入阶级社会之后，“国家是整个社会的正式代表”，但“说国家是这样的，这仅仅是说，它是当时独自代表整个社会的那个阶级的国家”，“当国家终于真正成为整个社会的代表时，它就使自己成为多余的了”，因此“国家真正作为整个社会的代表所采取的第一个行动，即以社会的名义占有生产资料，同时也是它作为国家所采取的最后一个独立行动”。在《德意志意识形态》中，恩格斯明确提出，公共利益与个人利益的对立和斗争，在阶级社会将始终存在，只有到了未来的共产主义社会，这种情况才会从根本上消除。列宁将公共利益与个人权利的统一寄望于“社会主义公有制”，他认为，国家消亡是必然趋势，但“这个过程是长期的”，“它的长短将取决于共产主义最高阶段的发展速度”，只有“在人们已经十分习惯于遵守公共生活的基本规则，他们的劳动生产率已经大大提高”，而且大家能够自觉自愿、各尽所能工作的时候，国家才会真正消亡。苏维埃国家成立以后，列宁认为，苏联已基本实现了公共利益与私人利益的统一。1922年，他在给苏维埃司法人民委员库尔斯基写信时，说：“我们不承认任何‘私的东西’，在我们看来，经济领域的一切都属于公法范围。”

　　三．对错误观点的批判分析

　　1. 公共利益高于一切

　　公共利益本位论的核心理念是：公共利益至高无上，个人权利应无条件服从于公共利益；在公共利益与个人权利的矛盾和冲突中，公共利益处于绝对优先地位。黑格尔最早从现代意义来界定“市民社会”的内涵，他系统地阐述了市民社会与国家之间的对立——也就是私人利益与公共利益的对立，并把市场经济条件所有权与契约规则、社会利益的冲突确定为市民社会的核心内容。黑格尔把国家看成是最后控制市民社会的力量，认为市民社会只不过是国家自我发展过程中的一个阶段，因此，他“虽然区分了政治国家与市民社会，但在市民社会和政治国家谁决定谁的问题上，却颠倒两者之间的关系”。在20世纪中后期，公共利益决定论曾强烈地影响着一些国家的政治经济生活，并给国家可正当约束权利提供了理论基础，即国家限制或克减个人权利“不单单是出于绝对紧急状况的理由，还可出于为社会利益服务的任何理由”。其理论模型是，国家利益就是公共利益，国家利益高于一切，在公共利益与个人利益的矛盾运动中，“公共利益是矛盾的主要方面，占据着支配地位”。即便是某些自由主义思想家，也不否认公共利益的优先地位。如路易斯.亨金认为，“在特定的时间和特定的环境下，每项权利实际上都可能让步于某种公共利益”，“即使是宪法第一修正案所规定的自由，尽管它们是用一些表面上绝对性的术语来表达的，也可能服从于人民代表所确定的公共利益，至少要服从于那些非服从不可的公共利益”。

　　公共利益决定论在实践中是有害的，因为社会上的强力集团常常控制着舆论，“他们解释着什么是社会公共利益，他们往往把自己的价值判断说成是代表了整个社会”，尤其是“在权威主义体制下，政治活动的结果将不会包括那些与权力机构的利益相左的内容，这一点几乎是确定的”。正如托克茨基所说，“在一个政府是唯一顾主的国家里，反抗就等于慢慢饿死；‘不劳动者不得食’这个旧的原则，已由‘不服从者不得食’这个新的原则所代替”。在我国，一些地方政府常常借公共利益之名，行商业利益之实，侵害公民个人权利。资料显示，我国很多征地项目都搭乘公共利益的便车，一些经营活动也是以公共利益的名义进行。根据16个省（自治区、直辖市）国土部门对各类建设项目用地调查，“征地项目不仅包括交通、能源、水利等基础设施，工商业、房地产等经营性项目征地占到总量的22%，学校、企业用地也占到13%。东部某省会城市的项目用地中，真正用于公共利益的不到10%，大量的是经营性用地”。公共利益概念被滥用的情况可见一斑。

　　2．个人权利神圣不可侵犯

　　（1）个人权利优先于公共利益。个人权利本位论的一个基本思想是，个人权利优先于公益，私有财产神圣不可侵犯。这是西方资产阶级革命中提出的一项著名的法律原则，其理论基础是自然权利学说。如孟德斯鸠认为，在财产所有权问题上，如果“个人利益应该向公共的利益让步”，那就是“荒谬背理之论”，公共的利益永远是“每个人永恒不变地保有民法所给予的财产”，“在公共利益的问题上，公共利益绝不是用政治性的法律或法规去剥夺个人的财产或是削减哪怕是它最微小的一部分”，在这种场合，“必须严格遵循民法，民法是财产的保障”。当代自由主义者普遍主张“权利优先于权力”，如施密特认为，“法治国”的主要目标是要保护公民的个人自由不受国家权力的侵害。他给自由主义的宪法确立了一个“分配方面”的原则，即“只要谈到国家，那就必须以个人自由的领域的存在为先决条件”。也就是说，个人自由在原则上“是无限的”，而国家权力在这个领域的干预“是有限的”。他说，所有对个人领域的国家干预都应当被视为例外，而且是“有限的、适度的、并普遍受调整的例外”，国家干预必须证明其合理性。我国也有学者持这种观点。如范进学认为，“公共利益的本质和最终价值不是虚无缥缈的和虚幻的乌托邦理想，而是事实上确实能够为社会所有成员体验与感受到的一种实在益处”，“如果为了‘公共利益’可以舍弃个人权利或人权的话，那么这种公共利益的行为就颇令人怀疑，其价值则更令人反思”。

　　根据马克思主义的基本观点，公共利益对个人权利的限制居于矛盾的主要方面，在二者的对立斗争中，公共利益处于原则上的优先地位。从实践中看，以公共利益作为公民基本权利的限制是各国宪法通例，公共利益与法律保留分别构成了限制基本权利的实质要件和形式要件。其深刻的法理基础是，对个人基本权利的保护并不意味着可以滥用权利。据此，有学者提出了对个人基本权利“合理的妨害”的观点，即在一定限度内，因社会公共利益需要而损害个人资产是合理的，因为个人利益与社会利益有一致性。也有学者认为，公共利益“意味着在分配和行使个人权利时决不可以超越的外部界限，否则全体国民就会蒙受严重损失”，其所谓外部界限是指“赋予个人权利以实质的范围本身就是增进公共利益的一个基本条件”，突出了公共利益对个人权利的制约作用。

　　（2）个人权利是唯一的实在。个人权利本位论的另一个理论观点是，公共利益只是一种“借口”，在实体上并不存在。如激进功利主义认为，没有什么公共群体，有的只是原子式的个人的偶然的伫立，除了可以由私人利益相加所得出的利益之和，不存在什么公共利益，传统的公共利益的观念只是一种浪漫主义的乌托邦，一种骗人的幌子而已。理性选择学派认为，政府也是“经济人”，天生具有追求自身利益的倾向。缪勒说：“同样的人怎么可能仅仅因为从经济市场转入政治市场之后就由求利的自利者转变为‘大公无私’的利他者呢？这是绝不可能的事！”熊彼特认为，“不存在什么全体人民能够同意或通过理性论证的力量能够同意的被出色地决定的共同的幸福那样的东西”，“对不同的个人或集团而言，共同的幸福势必意味着不同的东西”。林布隆说：“严格地说来，人人共享的利益也许并不存在，存在的只是各种各样的局部利益。”阿罗则明确宣称，凝结着共同偏好的公共利益“是不可能的”。事实上，功利主义所谓“自动公益说”的根本缺陷在于，它所捍卫的福利最大化尚未真正触及公共利益的核心，而“公共利益不存在论”看似逻辑严谨，无懈可击，但它将公共利益看作是“无差别个人需求的简单加和”并用数学方法推导公共利益的“不存在性”，是机械的、片面的，也暴露了经济学走向工具主义后的重大局限。

　　四．公共利益与个人权利的统一和协调

　　1.个人权利与公共利益相互制约

　　马克思认为，要理解和把握公共利益对个人权利的适当限制，不是否定私人利益和个人权利，而是“应当避免重新把‘社会’当作抽象的东西同个人对立起来”。事实上，冲突也是有益于社会的，因为冲突经常充当社会关系的整合器，“通过冲突，互相发泄敌意和发表不同的意见，可以维护多元利益关系的作用”。有学者提出，利益的不平衡或冲突需要法律用公平和正义作为价值判断加以调整，由于资源实质上也是全社会的，其“最终利用的目的应该为全社会的利益服务，人人都应该分享到社会发展的成果”，即个人权利对公共利益亦具有制约作用。从法治角度看，法治的主要特点在于，“在承认和保护个体权利的前提下，通过设立、配置或调整个人与个人、个人与社会之间的权利与义务关系来谋求社会的有序发展”，其基本目标是，确保个人权利、公共利益及各种权利关系的协调发展，促进社会公平和正义实现。因此，政府不仅要积极提出公共问题的解决方案，而且有责任确保个人利益在实质上和程序上与公共利益保持一致。根据哈贝马斯的沟通理论，如果法律关系主体双方能真诚协商，积极参与对话，则二者之间就比较容易达成一致。德沃金反对以个人为中心的权利理论，也反对一般利益至上，强调对二者进行选择和折中，其结合点就是“平等”。因此，个人权利与公共利益相互协调是必要的，也是可能的。

　　2.个人权利与公共利益相互依存

　　（1）公共利益离不开个人利益。在本质上，公共利益是以个人利益为目标和基础的，没有空洞的、脱离个人利益的公共利益。在市场经济中，社会联系以物的联系为基础，这时的个体与整体、个体性与整体性、自由与秩序就成为并存的两个原则。根据黑格尔的阐述，市民社会的两个原则，一个是“普遍性形式”，一个是“具体的人作为特殊的人本身就是目的”，这两个原则并存，因此整体平衡不是以否定人的个性自由为前提，而是以个体的自由竞争和创新为前提。有学者认为，公共利益是以个人利益为出发点和归宿的，它不是凌驾于个人利益之上不能分解和还原的终极利益，而是存在于个人利益之中、由个人利益组成的派生的复合利益。这种利益，只有能够有助于绝大多数人的生存和发展时，才具有实际意义，才是一种真正的利益。从立法上看，法的普遍性决定了只有普遍性个体利益才能获得法律形式，个别化的个体利益因其不具有普遍意义而不为法律所许可。一般说来，法律对个体追求个别化的个体利益的行为并不干涉，只是在它损害到其他人的正当需求时，法律才会对之加以限制。普遍性的个体利益在获得法律形式之后，便具有了“公共利益”的性质，一旦某种“个人利益具有社会普遍性”，就会成为“社会的公共利益而不仅仅是个人利益”。因此，公共利益无法脱离个人利益而存在，公共利益的实现依赖于个人利益的追求和实现，并以充分肯定个人利益为前提。

　　（2）个人利益离不开公共利益。也就是说，个人利益与公共利益并非完全对立。比如，某甲控诉某乙偷了他的手表，要求归还原物，或给予相应的赔偿。这时，某甲的主张是以维护个人物质利益和私有财产权为基础的，但另一方面，这种要求也是与保障所有权的社会利益、社会关系相一致的，因为某乙的行为既破坏了某甲的私有财产权，也破坏了社会公共秩序。因此，当某甲通过控告使检察官对某乙提起公诉时，某甲的主张就是以保障所有权的社会公共利益的名义提出的。正如有学者所说：“维护私人利益也是合乎公共利益的。如果不然的话，私法的适用也不至于托付国家机关。”其次，个人利益的实现不能完全脱离公共利益。没有脱离个人的抽象的社会，也不存在超越所有个人利益之上的抽象的公共利益，个人利益与公共利益是统一不可分的，犹如百川之于大海，独木之于森林。马克思说：“共同利益就是自私利益的交换，一般利益就是各种自私利益的一般性”，“共同利益恰恰只存在于双方、多方以及存在于各方的独立之中”。事实上，阿罗“不可能定理”只证明了在决策信息缺乏情况下公共利益的不可能性，随着个人获得信息的增加，人们对持续获益的途径会有更清楚的理解，达到社会理性选择的可能性也会不断增加。因此，只有顾及到他人的需要、偏好才能很好地实现个人利益，只有利他因素成为经济理性的应有之义，个人利益与公共利益之间的理论通道才能被打通。由此可见，国家和社会的生存发展依赖于个体成员的生存发展，如果没有私人利益和个体利益，不仅众多的个人无法生存，社会的生存发展也是不可能的。同样，个体的存在依赖于社会和国家，公共利益和国家利益在一定程度是满足社会成员发展需要的利益。