【内容提要】强化和完善政策咨询是提升公共政策民主性和科学性的重要方面。如何从网络和机制上做好政策咨询工作是当前公共政策理论和实践关注的焦点。经过十多年实践探索，澳门特区并不缺乏政策咨询的组织设计，唯多元咨询机构之间缺少必要的协调、合作和贯通。新一届特别行政区政府立志在科学决策上有所作为，但要实现这些目标，必须善用专家和民间智慧，建立起结构良好的政策咨询网络。同时，应在组织设立的基础上，设计出多元、多层咨询机构间的协调、协同与协商机制。

　　Enhancing and improving policy-consulting is an important part of promoting the scientific and democratic public policy. How to improve policy-consulting in terms of the network and mechanism is the focus of current theories and practices of public policy. After more than ten years of practice, Macao SAR set up organizations of policy-consulting, but there was shortage of necessary coordination, cooperation and communication among the multiple consulting organizations. The new government of Macao SAR determined to do something in scientific decision-making, but the wisdom of experts and the general public and reasonable policy-consulting network are demanded to achieve this goal. Meanwhile, based on the established organizations and agencies, the multi-level mechanism for coordination, collaboration and consultation is required.

　　【关 键 词】公共政策/科学决策/阳光政府/政策咨询网络/澳门特区public policy； scientific decision-making； sunshine government； policy-consulting network； Macao SAR

　　中图分类号：C932.4文献标识码：A文章分类号：1674-7089(2012)02-0018-08

　　一、科学决策理念的落实与政策咨询网的构建

　　公共政策是政府在有限的公共资源供给与公众需求不断增长的基础上，需要更多公共资源配置的矛盾状况甚至冲突的情境下采取的有效行动策略。公共政策活动中科学性和民主性程度的高低，历来是衡量政府及其首脑战略和策略智慧高低的标尺。因此，大凡有抱负、试图有所作为的政府及其首脑都会在科学、民主决策上下足功夫。

　　新一届澳门特区政府在这方面有强烈的自觉意识，并立志在科学决策上有所作为，初步形成了一套积极进取的新理念。在竞选新一届特首参选的政纲中，崔世安先生就明确提出要通过制度创新来完善特区政府政策制定机制的具体构想。他认为，加强政策研究的力量，提升政策研究的水平，确保特区政府政策制定的科学性、系统性和前瞻性，是提升政府的政策制定能力，确保政策可操作性的保障。因此，需要完善政府建制内部的政策研究机构，设立高层智库中心，增加专职政策研究人员的编制，扩大专职研究人员的队伍。同时，鼓励高校和民间政策研究机构进行交流和合作，力求多角度、全方位地为政府政策制定提供多种政策方案，实现政府决策的科学化。[1]

　　如同一个人需要两条腿才能健步如飞一样，科学决策还需要民主体制的支撑。崔世安先生就任特区的第二届行政长官，在其首个财政年度施政报告中，就进一步旗帜鲜明地提出：“在澳门新的历史阶段，特区政府尤其强调‘阳光政府’和‘科学决策’这两大理念”，明确地将其作为特区政府施政的首要范畴和突破口之一。[2]阳光政府和科学决策不是两个随便拼凑起来的构想，而是紧密联系的整体。一个范畴体现了民主的要求，一个范畴则体现了科学的品质，两者有机结合起来作为治澳理政的两大支柱，既突出了阳光政府中科学决策的内涵，又强调了科学决策在阳光政府中的核心地位。因为不构建阳光政府，就谈不上科学决策。一个不透明、不民主的政府是不会想到，也不愿做到科学决策的；而一旦缺乏科学决策，在解决面临的公共问题、保障公共利益时，只习惯于少数几个人说了算，阳光政府的建设也就只能是一句空话。

　　科学决策是公共政策制定、实施、评估中的关键性环节。决策科学了，好的政策行动方案再经过宣传、推介、倡导，认真地加以贯彻落实，就会产生好的绩效，公共资源就能得到有效率的配置，公众就会满意。但要获得科学、民主的决策，就需要设计和提供好的前提，其中很重要的方面就是要有充分的、高质量的政策咨询。美国著名公共政策学家威廉·N.邓恩在谈到现代公共政策分析时指出，与简单社会的传统政策思维不同的是，现代社会中的政策思维，面对的是全球的、区域的和地方的多重政策环境；需要思考的是包括武器扩散、环境污染、恐怖袭击、自然灾害、传染病、食品安全、经济危机等等在内的多重问题；遇到的是包括政策决策者、公众、利益群体、政策分析者等在内的多重利益相关者；政策分析人员和决策者必须在政治、文化、经济、社会等各个领域中有关规制的、自我管制的、分配的、再分配的等多重政策形态中活动。一句话，现代公共政策活动，特别是政策决策是人们在复杂世界中进行的复杂思维。[3]要解决复杂世界中的复杂思维问题，没有足够的由政策咨询网络汇聚起来的政策知识和智慧支撑以及现实的利益协商平衡，仅仅依靠政府首脑和官方机构中少数智囊的聪明才智，是断然对付不了的。

　　政策咨询网络只是公共政策活动中社会网络的一个组成部分。公共政策学科发展中社会网络观念的源头，可以追溯到20世纪80年代初社会学家对人的行为中社会网络的探索和政策学家从上世纪50年代到80年代对政策决策中亚政府系统作用的揭示。社会学领域很早就有研究社会关系中权力交换的传统。到了20世纪80年代，鲍特(Burt)着重对社会活动中结构行为的二重性以及网络形态与行为者相互影响进行了研究。另外，社会学家诺克与库克林斯基(Knoke & KuKlinski)则提出了社会网络的一些基本假定。其研究表明，在人类活动中，社会网络中相互联系的实体被概念化为点或结点。结点可以是个人、群体，也可以是家庭、公司、国家。联系可以是信息、金钱、商品、服务、感情、尊重、权力。网络中的结构是结点间联系的形式，社会网络结构具有“露出的特性”。网络分析的目标就是描述相关结点的联系模式和解释不同模式的驱动力。

　　在公共政策学界，美国学者弗里曼在1955年就强调了在政策制定研究中不能忽视亚政府问题。要特别关注行政官僚、国会议员和利益集团相互作用所形成的政策亚系统。洛伊则在1964年分析了政策制定中由中央政府机构、国会委员会和利益集团之间构成的“铁三角”式的封闭型控制圈。赫克罗在1978年在对联邦政府决策过程进行细致分析后指出，在多元社会中存在着“议题网络”，它是围绕特定政策问题形成的参与者的松散网络。到20世纪70年代后期，英国政策学者罗德·罗兹运用政策网络概念分析英国中央与地方政府之间存在的府际关系，认为两者的互动呈现出多元竞争和复杂的博弈态势。他用“府际关系网络”来取代传统的“中央－地方关系”的表述。至20世纪80年代后期，罗兹和马什对政策网络的研究更为成熟。他们致力于三个层面的政策网络研究：宏观层面上分析的是二战后英国政府的府际关系；中观层面上分析的是中央和亚中央的政治和政府组织之间存在的各种关系；微观层面的分析重点放在特定行动者(个人和组织)的行为上。他们将政策网络的各种类型按照整合程度由高到低排列为一个谱系：政策社群、专业网络、府际网络、生产者网络、议题网络。

　　在公共政策研究中，社会网络可以作为观察和解释现行政策活动的工具。社会网络是处于亚政府层面上的组织内部和组织之间的细微的关系集合体。在组织内部和组织之间总有许多非正式的关系，借助于网络可以对政策的细小差异和运行中的变动做出有说服力的解释。社会网络还是利益中介。围绕具体政策，不仅对具有独立性、自主性的利益集团、机构、组织具有影响力，而且利益团体、公众群体和个人也会组合起来，对政策的运行产生影响。在没有大的利益集团或独立性的利益集团在场的情况下，政策的运行只能借助于网络关系来解释。政策网络还可以用来指明社会政策活动的层次。从国际社会到国家、从国家内部的中央层次到地方层次、再到基层，存在的是多种政策活动。每一个层次上的政策活动都构成一个政策网络。这种不同层次的政策网络概念与社会治理的不同层次可以对应起来。

　　政策咨询网络是政策活动中社会网络的构成部分，虽然它也能够在政策活动的诸如政策行销、政策执行、政策监督、政策评估等环节上发挥作用，但其最为重要的功用还是为政策决策提供知识聚集和利益诉求与平衡方面的前提条件。对于澳门特区政府来说，同样面临着这种社会治理和公共决策的复杂性。尽管在回归后的十多年时间里，特区政府依靠中央政府的大力支持和自身勤勉与创造性的工作，为澳门特区良好的公共治理打下了坚实的基础，但是目前特区政府在世界经济动荡不定、内部产业结构单一化明显、人口老年化趋势加剧的状态下，仍需要及时制定并实施科学、民主、有效的公共政策。经过十多年实践探索，特区并不缺乏政策咨询的组织设计，唯多元咨询机构之间缺少必要的协调、合作和贯通。因此，要把阳光政府下的科学决策的理念转化为治澳理政的有效实践，在原来已经展开的政策咨询的基础上，构建政策咨询网络并为其有效运行设计一些主要机制就成为关键的举措。

　　二、政策咨询网络与多元知识和利益载体

　　对于现代公共政策决策而言，有两个最为重要的前提。一个就是要掌握作为解决公共问题出发点和归宿点的真正利益需求格局的信息；另一个则是要掌握作为解决公共问题手段的有效政策知识的信息。解决社会公共问题是特区政府的职能和责任。所有的社会公共问题都和公众的利益联系在一起，社会公共问题的产生和恶化归根结底都是因为各种利益矛盾、冲突而使公共利益受损，民众产生不满，甚至滋生出怨恨。但公共利益究竟是什么？怎样才能确定公共利益？这是所有政策决策者都需要面对并加以回答的难题。仅仅凭个人的政策偏好，或某些狭隘的自身感受是对付不了这一难题的，需要的是构建政策咨询网络，通过网络中的不同利益载体的利益诉求、表达、碰撞、博弈、协商，由此产生多种需求的平衡，才是人们能够接受的、相对的公共利益。保障和维护这种相对的公共利益的政策才是良策。

　　同样，对于澳门特区政府的政策决策来说，另一个最为重要的决策前提就是要储备并即时提取应对澳门长远发展、近期治理和化解眼前矛盾所必需的包括战略的、专业的和日常的政策知识。这些多层次的政策知识固然需要依赖长久的教育发展和持续的人才培养，但是，政策的规划、制定和贯彻、实施，在大多数情况下是动态的，而且是应急性的。因此，在注重相关政策知识的积累、储备、转化的同时，更需要即时性地汇聚鲜活的知识来处理各类突发的、应急性的公共社会问题。这种鲜活的、即时性的政策知识的汇聚和提取，只有依赖政策咨询网络才能实现。

　　大量的先期研究表明，在公共政策运行过程中发挥作用的咨询网络，总是由被概念化为结点的政策行为实体构成的，它们形成的结构则是政策咨询网络的骨架。在政策咨询网络中，这种成为抽象的网络结点的咨询实体，就是各类政策知识载体和政策利益载体。从政策知识的视角来分析，应当进入政策咨询网络的政策知识载体有三类。按其层次的高低，可排列为战略性知识载体、专门性知识载体和日常性知识载体。三个不同层次的政策知识载体在政策咨询中所能产生和贡献的政策知识是不同的。虽然不同层次咨询组织和人员掌握的政策知识在内容和层次上并非界限分明，而且在实际咨询活动中贡献的政策知识在内容和层次上也是混杂交融的，但作为一种结构模型分析，我们仍然需要建立政策知识载体的层次结构概念。

　　从政策利益的视角来分析，应当进入政策咨询网络的政策利益载体有四类。按其层次排列为政府利益载体、精英利益载体、中产阶层利益载体和平民百姓利益载体。在处于转型和变动时期的社会中，虽然人们的利益期望和诉求会发生变化，除政府外，精英、中产阶层和平民百姓之间在利益追求方面会有交叉、重叠或转换情况，但是，作为一种理论分析模型，我们仍然需要建立利益载体分层结构的概念。

　　很明显，上述四个层次的政策利益载体在政策咨询中表达和坚持的利益是不同的。虽然政府由许多部门和人员构成，每个部门和不同的公职人员所期望获得的利益也不尽相同。但是，作为整体的政府，在政策过程中必然会坚持自身的利益。这些利益未必都是理性的和合理的。有时恰恰是政府的利益需要加以限制。其他三个层次的政策利益载体在政策咨询中诉求、表达和维护的政策利益，则与他们代表的利益群体的利益要求和期望相联系：精英利益载体在政策咨询中会较多地强调政府的各项政策要向高收入人群倾斜，以便保护精英群体的地位；平民百姓利益群体会通过政策咨询向政策制定者传达社会底层民众的利益要求；而中产阶层利益群体则希望政府的政策保持连续性，致力于保持社会稳定。

　　政府究竟需要何种政策知识载体和政策利益载体在政策咨询中发挥更多的作用？这需要依据社会发展的战略选择来确定。对于一个选择以高速增长和树立合理财富观念作为发展战略的社会来说，需要优先考虑精英的政策利益，让一部分人先富起来是必要的。对于一个正在走向富裕而贫富差别又相当大的社会来说，其战略选择必然是强调公平施政，适当考虑保护穷人利益则是必要的，需要的也是日常性的政策知识。但对于进入平稳运行的社会来说，一味实行右的保护富人利益的政策，或一味实行“左”的保护穷人利益的政策，都是不可取的。在战略上需要保护和维持的应当是中产阶层的利益，更多的是需要专业性政策知识。

　　在构建政策咨询网络的过程中，首先需要考虑的是要依据上述不同层次的政策知识载体和政策利益载体来设计、培育政策咨询网络中的结点。由于在现代社会中，知识的掌握、生产和合成有着自身的规律，而利益的追求、表达和协商也有自身的规律，这两者并不是同一和对应的，因此在设计、培育和安排政策咨询的结点时，往往会出现各种可能的复杂情况。其具体的组合又会依据不同政治共同体、行政实体所确定的战略和策略目标而确定。

　　从政策制定体制和政策决策的前提条件来审视，回归前后的澳门政策咨询网络中的结点发生了很大的变化。回归前澳葡政府实行的是总督专权型政策制定体制。总督是澳门政治生活和决策活动的中心，主宰和控制着整个澳葡政府的政策制定过程。总督之下的七个司实际是七个“小政府”，在政策的制定和执行过程中“各自为政”。虽然也成立了少数几个政策咨询组织，但主要是基于“行政吸纳政治”的考虑，并未真正起到联系政府与民众的桥梁作用。因此，澳葡政府治下的政策决策，从根本上说，因缺乏以知识汇聚和利益平衡为内容政策咨询这一重要的前提条件，鲜有良策产出。

　　回归10多年来，奉行“一国两制”，坚守“澳人治澳”的特区政府，在坚持“固本培元”和“循序渐进”的改革理念下，透过持续的体制改革和机制创新，特别注重强化政策过程中的民主化，有意识地设立和扶持政策咨询组织，逐步祛除澳葡政府决策体制中的诸多弊病与缺陷，初步构建了富有澳门特色的政策制定体制和政策咨询网络。

　　回归以后，原先在澳葡政府时期存在的咨询会由特区政府的行政会取代。这是协助行政长官决策的机构。行政长官在作重要政策决策、向立法会提交法案、制定行政法规和解散立法会之前，须征询行政会的意见。行政会由行政长官主持。其委员则由行政长官从政府官员、立法会议员和社会人士中选任。人数一般为7人至11人。在行政长官认为必要时，还可邀请有关人士列席行政会会议。

　　按照《澳门基本法》第66条规定：“澳门特别行政区行政机关可根据需要设立咨询组织。”回归后，特区政府保留了回归之前已经设立的10多个政府咨询机构。为了更好地为政府的重大决策提供专业知识、利益平衡和行动措施方面的咨询，特区政府于2005年3月组建了“综合生活素质研究中心”，作为政府的决策智囊机构。随后于2006年又成立可持续发展策略研究中心，取代原“综合生活素质研究中心”。在第三届政府的主持下，建立了局级建制的政策研究室和下属的厅级建制的政策研究小组来取代原先级别不明确的“可持续发展研究中心”。从而形成了行政会与政策研究机构组成的中央双层政策咨询结构。与此同时，在各司和各政府自治部门中也设立了相应的政策咨询机构。

　　为了将一进步强化社团和民众的政策咨询和参与，在2000年市政机构撤销后，民政总署首先开设了两处“市民接待咨询中心”及咨询委员会。其后又相继成立了各个专业领域的咨询委员会。从2008年开始，特区政府还专门设立了3个分区的社区服务咨询委员会。经过上述努力，澳门特区已经设立了30多个政策咨询机构，初步形成了由各级咨询组织构成的五层政策咨询架构体系：第一层次或最高层次的政策咨询机构是行政会；第二层次是直属行政长官的咨询机构，由行政长官担任主席，接受行政长官监督；第三层次的政策咨询机构隶属于各司级政府部门，并由相应行政范畴内的司长担任主席；第四层次是政府自治部门中连同行政委员会一起运作的政策咨询机构；第五层次是设立市民服务中心与分区小区服务咨询委员会。[4]但是从澳门公共治理的战略选择、咨询的有效性来衡量，政策咨询网络结点的设计和培育仍有一些需要改进的地方。

　　首先，政策咨询层次架构力求扁平化。特区政府虽然致力于在不同层面上设立和培育政策咨询机构，但就目前已经形成的政策咨询五层架构体系来分析，明显暴露出过于强调政策咨询层面和官僚层级相对应的痕迹。现代公共治理强调治理组织结构的扁平化，关注减少因政策信息传输的环节过多而造成的信息扭曲、失真。从特区政府公共决策的实际出发，建立三层政策咨询架构就足够了。第一是中央层面的政策咨询，重点在于汇聚制定有关整体性、系统性、战略性政策的知识和显示重大利益的差异及其协商合作的可能性与途径的信息；第二是部门层面政策咨询，重点在于汇聚制定带有领域性、技术性、行业性的政策所需知识和显示行业利益的差异及其协商平衡可能性与途径的信息；第三是民间层面的政策咨询，其重点在于获取制定和调整民生社会建设方面政策的个体利益差异及其协商平衡途径的信息。目前特别需要关注的是两头：一头是中央层面的或高屡次的政策咨询，主要是提高咨询级别，提升咨询质量；另一头是要扩大民间层面的，特别是直接面对普通民众的政策咨询。

　　其次，政策咨询人员力求专业精干。从数量和形式上看，澳门特区的政策咨询可以说是热热闹闹。但是，从政策咨询的重点和实效来审视，提升政策咨询机构的专门化和政策研究咨询人员政策知识的水平是当务之急。澳门本身的地理空间并不大，行业布局缺乏多元化，在保留政策咨询广泛性的前提下，政府应按澳门政治、经济、文化、社会等几大领域，增加具备一定个人素质、拥有一定的公众和界别认可度尤其是年轻有为的新成员进入政策咨询行列。同时，注意吸纳少数或新兴社会阶层的代表，让不同的阶层以及同一阶层的不同领域的人士，在组织内都有自己的声音。也可参照香港做法，设立《中央名册数据库》，将社会上有才能之士、各行各业各个阶层的精英都名列其中并定期更新名册。制定专门部门如由社会文化司社会工作局去办理此事并统筹所有有关咨询委员会的事宜。又如，在一些咨询组织适当地增设委员或顾问，邀请非澳门人士为澳门发展出谋划策，提供专业意见。再如，通过正式渠道，委任社会人士到一些半官方机构参与公共事务，辅助政府决策，实现利益整合，以此促进政治共识、社会和谐，维持社会稳定。

　　再次，政策咨询机构活动力求规范化。作为民主治理元素的政策咨询，其本质是在公共决策中充分尊重民众的权利、意愿和自由，因此，政策咨询不应该人为地设置种种障碍。但是，要保障政策咨询的公正性与有效性，规定一些起码的原则、程序是必要的。首先要规定政策咨询的基本原则，比如确保平等的参与环境、完善咨询的推行规划、加强适时的回馈说明，等等。其次要规范相对明确的政策咨询期限。应改变目前咨询期限长短不限、同一时期多个咨询同时进行的缺陷，订立统一规范化的制度。比如，五大法典的咨询期可为一年，重大民生政策咨询期为半年，普通政策咨询期为三个月，等等。第三是制定政策咨询程序。

　　三、整体政府治理与政策咨询网络的机制

　　一个好的政策咨询网络，既需要好的组织结构，更需要好的运行机制。好的组织结构只是提供政策咨询可能的知识载体和利益载体，如果不能将他们有机集合起来，促使他们互联、互动，表达民情、民智、民愿，就难以提供政策决策所需要的政策知识汇聚和政策利益平衡。弄得不好，政策咨询网络就会成为徒有其表的门面和摆设。

　　从澳门政策咨询的现状和未来考虑，除上述需要在政策咨询网络的组织结构体制上做一些调整外，更需要设计和构建让众多政策咨询主体真正发挥作用的机制。虽然人们经常将体制机制放在一起思考，但机制仍有别于结构体制的地方。政策咨询网络的结构体制更多地着眼于咨询主体的类别划分、层次安排。政策咨询网络的运行机制则更多地着眼于各类别、各层次咨询主体间的联系和功能的发挥。一项政策咨询机制设计的构建主要和三个因素有关：一是咨询的目标，二是咨询的对象，三是咨询的方式。三者有机结合起来，现实的政策咨询就会发动、运转起来，并收到效果。

　　在10年过渡时期，澳门特区政府分领域地进行了一些有成效的改革探索。但是，回归后的澳门社会需要消除历史遗留下来的问题，需要消除世界经济、政治动荡引发的问题，需要化解新的条件下产生的新问题。因此，对于进入后过渡时期的澳门特区政府来说，服务于政策咨询的主要任务，是从不同层次、不同主体获取有关强化整体治理、培育中产阶层、加强民生社会建设的政策知识和政策利益的信息。与此相适应，要构建三方面咨询机制。

　　首先要构建的是顶层设计的咨询机制。顶层设计是与整体政府观念相适应的。强调制度化、经常化与有效的“跨界”、“跨域”合作以增进公共价值的整体性政府理念，已经成为当代发达国家和地区公共管理的新理念。特区政府在过往的治理过程中，也曾出现过社会热议的非法旅馆、黑工查处、“中央储蓄金名单”等跨部门事务管理中的漏洞，这些都暴露出政府部门间缺乏有效的制度性协调与沟通合作问题。因此，必须祛除澳葡政府时代遗留的“各自为政”的行政文化，树立整体性政府理念，强化政府部门间的目标合作共识与合作行政的责任，促进各司之间、各局之间的合作，建立部门间的协调机制，提高对民政民生问题的高效响应，增强特区政府的整体应变能力。

　　要强化整体政府观念，形成协同、统一和持续的优善治理，就需要组织好有关“顶层设计”的政策咨询。顶层政策设计是源于系统科学的一个概念，指用系统、全面的视角，审视系统建设中涉及的各个方面、各个层次和要素之间的关系，实现统筹、协调发展的目的。“顶层设计”一是指设计机构的最高层，从整体政府出发进行的、自上而下的系统化设计。既要处理好政府、各利益团体与人民群众的关系，又要解决好政府与市场、区内与区外的关系问题。强调这一切工作都是由政府最高层开始的系统工程，而非“头疼医头，脚疼医脚”的零敲碎打。“顶层设计”二是指政策决策的对象是寻找一切工作的总体性、根本性、长期性依据，是从最高层次进行的全面设计，立足长远的改革思路。强调的是最关键、最根本、最基础、最重要的制度性变革，是其他改革工作的指导和前提。

　　顶层设计的政策咨询目标，是要对关系到澳门长远的、战略的、可持续发展的体制和制度，关系到国家利益、特区整体和全局利益的重大举措，有关保安范畴、廉政机关等保密性较高的范畴的自行立法程序和事宜，有关粤港澳区域合作、澳门横琴合作、澳门产业多元化发展战略等等方面进行相关政策知识的汇聚和政策利益格局的透视。顶层设计的政策咨询对象，主要是行政会成员、政府中央政策研究人员、规模较大且有影响力的社团代表，政治、经济、文化、科技等不同领域的精英人物。顶层设计的政策咨询适宜采取恳谈会、高层论坛、重点课题研究的途径和方式。

　　其次要构建知识联结的咨询机制。这一机制既和整体政府理念有关，也和现代公共管理和公共政策中的知识管理有关。整体政府理念要求现代公共治理者充分认识到，现代政府面对的不是单个的政策问题，而是政策问题系统；需要治理的也不是孤立的领域和事件，而是相互纠缠、交叉在一起的事件系统；需要的不仅是某个方面的知识，而是多领域、多方面知识的集合。因此，现代政策咨询需要从整体政府和系统治理的角度来汇聚和创造出多元的、相互关联的政策知识体系。

　　另外，构建政策知识联结机制还对应于现代公共政策过程的知识性特征。现代公共政策过程不仅是运用政策工具解决问题的过程，更重要的是政策过程本身就是运用知识、提炼知识、形成新知识的过程。因此，现代政策咨询固然需要掌握民情，听取民意，但更重要的是从社会汇集更多的政策知识，用社会力量来创新更多的政策知识。

　　知识联结的政策咨询，其目标是为政府规划和制定全局性、总体性的，能够引领澳门政治、经济、文化、科技可持续发展的重大政策提供专业知识方面的信息。注重知识联结的政策咨询的对象主要是政府职能部门的首长，带有专业性、技术性特征、具有行业性质的社团代表，大专院校、研究院所的学者，等等。重点在于汇聚政策知识并将它们联结起来的政策咨询，可采用学术研讨会、专题研究报告、头脑风暴等方式和途径。

　　第三要构建利益耦合的咨询机制。所有的公共政策活动，最终都会涉及社会价值的分配。政策咨询的一个重要作用就在于通过事先的民主参与，让不同的政策利益相关者能够充分进行利益表达，决策者在此基础上进行利益综合。澳门是一个具有社团政治特征的社会，人们通过参加社团来分享和保护自己应得的利益。但是，整体政府的系统治理要求人们在政策咨询中不是简单地表达自己需要坚持的利益，而是要通过咨询活动，了解不同利益，促进不同的利益实现耦合，让政策决策者不仅知道存在多种不同的政策利益期望，还要让他们知晓：不同主体的不同利益在多数情况下是能够通过相互协商、互相谦让而存异求同的。这也是在澳门扩大、完善政府的咨询机制，催生和发展共识型、互助型的民主，避免政府和社会双方在民主进程中产生尖锐的对立，确保在和谐的政治环境下，政治民主化以最少的代价得以顺利完成的重要机制。[5]

　　利益耦合的政策咨询，其目标是为政府制定直接的、短期的，涉及诸如住房、就业、医疗、教育、中央储备金、道路交通法典等有关民生社会建设的政策提供不同的利益诉求、利益冲突、利益协商、利益联结、利益平衡的信息。注重利益耦合咨询的对象是以街坊会一类的社团代表、社区代表、普通老百姓为主的社会底层民众。利益耦合的政策咨询适宜采用直接交流的方式，如响应公民参政的现实需求，引入面对面、官民直接互动的开放式咨询方法。建议各级、各部门官员更多深入坊间，参加小区座谈会、民政总署公开例会、电台广场，倾听市民的开放式咨询。


　　【参考文献】

　　[1]第三届澳门行政长官候选人崔世安先生政纲[R].2009.

　　[2]崔世安．中华人民共和国澳门特别行政区政府二零一零年财政年度施政报告[R].2010.

　　[3]［美］威廉·N.邓恩．公共政策分析导论(第二版)[M].谢明，等译．北京：中国人民大学出版社，2002.

　　[4]吴志良，林媛．澳门特别行政区十年之回顾与展望：经济与政治的视角[J].行政，2009, (4).

　　[5]何厚铧，中华人民共和国澳门特别行政区政府二零零七年财政年度施政报告[R].2007.