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中国地方治理的未来图景、现实困境与实践转向

作 者:王连伟 刘太刚       来 源:《上海行政学院学报》
  

  摘要:地方政府作为承接国家部分职能,贴近地方居民的单元,正在呈现出网络化治理的新图景。网络化治理的两大核心内容就是公私合作和合作网络的管理。网络化治理以其扁平化、多元化、网络化、科学化的特征给当前地方政府治理提出了新的要求。责任性、合法性、信任机制、行动协调等,使当前地方治理合作网络十分脆弱。为此,有必要从加强问责制、提升合作网络绩效、重塑信任机制和加强利益协调机制建设几个方面来完善地方治理合作网络,推动地方治理的有序、可持续发展。

  关键词:地方治理;网络化治理;脆弱性分析;愿景规划

  作者:王连伟 刘太刚

  全球化的浪潮深入到社会生活的方方面面,不断形塑着组织的结构和人们的行为方式。公民社会的觉醒和队伍的壮大,日益要求参与地方公共事务治理,地方官僚制结构受到了强有力的冲击。此外,地方企业的效率和非政府组织、志愿组织的灵活性在地方公共物品提供中展现得淋漓尽致,得到了地方居民的信任。人们开始对地方政府唯一垄断地方公共物品提供的权力产生了质疑。内外焦虑的地方政府承受着巨大的改革压力,开始反思自己的行为和体制,逐渐向社会放权,实现“从地方政府到地方治理”的转变,“倡导不同层级政府之间、地方政府与私企之间、政府组织与公民社会之间广泛的合作与伙伴关系”,逐渐形成一种纵横交错的网状结构,即地方治理合作网络。地方网络化治理作为一种不同于传统的地方治理形式,显示出了鲜明的时代特色。

  一、当前我国地方治理呈现出网络化治理的一些新特征

  网络化治理作为一种质疑官僚制合法性和回应公民社会需求的治理范式最早由美国学者斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯提出,他们在《网络化治理:公共部门的新形态》一书中对网络化治理的内涵和建构思路进行了较为详细的叙述。网络化治理的两大核心内容是公私合作和合作网络的管理。网络化治理以扁平化、多元化、网络化、科学化的特征给当前地方政府治理提出了新的要求。

  1.治理层级的扁平化

  治理是与统治相对的一种社会治理理念,二者最大的区别在于参与主体的范围和广度。传统的统治模式强调等级节制和下级对上级的服从,网络化治理强调治理主体之间平等交流、协商对话。网络化治理的核心观点是它们的合作“基于共同准则的相互性逻辑,不是正式的权威关系”。网络化治理下政府的角色发生了显著的变化,不再是事无巨细的“管家婆”,而更像一个调控资源配置、促进各方合作的“能促者”上级政府的职能逐渐剥离下放给下级政府和部门、民间社会,上下级、政府与民间社会之间二元分立的纵向权力线逐渐向公私合作伙伴的横向行动线延伸,传统的权力为基础的威权强势管理逐渐转向权威为基础的协商参与治理。传统的政府“金字塔式”的管理格局,逐渐向“橄榄形”的社会治理形态演化。当前省管县体制改革顺应了地方网络化治理的潮流,预示着未来地方政府层级逐渐走向扁平化,公共物品的提供主体逐渐向生产成本中心下移,未来的中国地方政府可能只保留“省—县—乡”三级,甚至只有“省—县”两级。随着科技和信息技术的发展,政府与民间社会的互动方式也逐渐走向多样化,通过市长热线、微博、E-mail、MSN等方式,公民个体可以直接与相关部门领导直接交流,从而摆脱了中间许多层级的掣肘,实现了社会治理中心向下位移。

  2.治理主体的多元化

  当前地方治理的的权力不再仅仅掌握在政府手中,政府不再是完美的神话,政府的能力同样受到质疑。为了弥补官僚制的缺陷和回应公民的多样化的参与需求,地方政府纷纷通过合同外包、委托授权等方式向企业、社会中介组织、甚至是公民个人,下放地方公共事务管理权限,吸纳多方力量来共同提供地方公共物品。下表(表1.1)详细地描绘了几种典型治理模式的全景图(包括主体构成、协作机制、价值动机、权力来源、成功标志和失败表现)。当前我国基层地方政府权威削弱,地区间行政封闭割据,社会志愿组织发展缓慢,这些现实状况下,前面的几种治理模式已经很难有效地发挥作用,迫切需要走向一种新的地方治理范式,即多中心网络化治理。地方网络化治理体系包含了地方各级政府部门及其工作人员、企业、各类社会中介组织、公民个体等所有的地方公共行动主体,组成了一个规模庞大、结构耦合、功能完备的地方治理网状体系。

  有如美国著名行政学者唐纳德·凯特尔所说:“治理是政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网状管理系统。”⑤当前地方治理正走向网络化,包含了上下节制的纵向权力线和合作伙伴的横向行动线。纵向权力线是基于服从于有权者这一理念之上的地方各级政府、上下级政府部门、部门负责人与部门成员以及政府与民间的关系,这种关系的的一大特点是权力的非对称性,即越往下权力线越细,权力线越发散。横向的合作线则是建立在共同利益基础上的同级地方政府、不相隶属的政府部门、政府与民间(包括企业、社会组织、公民)的合作共赢关系。如下表(表1.2)所示,我国目前的地方治理层级事实上分为五级,包含了宪法明文规定的有正规权力来源的省、县、乡三级,加上有较大权力的市一级和没有实际权力的村委会、居委会一级。每一级政府部门作为地方治理网络的一个结点,是本区域或本层级地方治理的中心,通过行政区际合作或者公私合作伙伴关系的方式,拓展地方治理网络,提供地方公共物品。

  4.治理方法的科学化

  地方治理作为动态的的连续体,是“地方上的利益相关者相互作用以影响公共政策效果的过程”。与传统的管理方式不同,当前地方治理的一大特色就是多元治理主体之间的协商与合作。当前地方居民不再是公共物品和公共服务的被动接受者,而是具有独特个性化需求和强烈政治参与热情的地方公民。传统的“填鸭式”和“配送式”的公共物品提供模式逐渐被“订单式”和“合作网络”的公共物品提供模式所取代。现在的地方公共物品的提供不再是政府部门的垄断供给,还应包括地方企业、社会中介组织和地方居民在内的所有地方公共行动主体。提供的方式也不再局限于政府的指令和分配,而是包括合同外包、委托、经营者付费、凭单制在内的众多方式组成的钱袋子,视不同情形选择合适的方法。另外合作的方式也不再是传统的命令和指令,更多的是沟通、协商和对话。

  二、地方网络化治理的运作基础

  1.治理主体间的相互信任

  信任是社会生活的润滑剂,一个依赖普遍性互惠的社会比一个没有任何信任的社会更有效率。在地方网络化治理结构中,建立在信任、忠诚和互惠基础上的相互依存关系的发展使得协作行动能够开展和维持,网络结构维持着成员长期的忠诚。社会的生产、组织等一系列活动也离不开信任。信任作为一种生产性社会资本,能够降低社会整体交易成本,提高社会效率,促进各种合作的达成。地方网络化治理结构由于涉及到众多的公私主体,他们的行为动机和利益不尽相同,这样,在合作的过程中不可避免的会遇到矛盾和摩擦,这时候大家就会相互猜忌对方的行为动机是不是为了整体利益,“免费搭便车”和“小团体主义”也会逐渐蔓延。这时候,如何重塑各主体间的信任和合作的信心的作用便凸显出来。信任能够消除谣言、小道消息,重新唤起人们对地方网络治理共同体的信任和合作的信心,增强地方合作网络的牢固性和持久性。

  2.治理主体的合作共赢

  网络化治理是一种新型的合作治理模式,它是不同权力形式(国家、公民和市场)以及不同调节方式(法律、习俗和社会规范)之间多层相互作用、齐心协力追求共同目标在相互冲突的利益之间进行谈判、权衡取舍的过程。当今社会是一个协作和共赢的社会,任何个人和组织的力量是有限的。人们无法掌握开展社会活动,特别是一些大型的社会工程的所有资源、知识、经验和方法。另外人们认识也是有限的,无法预测到事物未来的走势,这样就使得很多事情具有不确定性。为了克服这种资源的短缺和不确定性,最好的方式就是合作,群策群力,借助他人的一些优势弥补自己的不足,走向多方共赢。当我们对他人合作的依赖增长时,我们相信他们的可靠性和重要性也增长了輥輯訛。由于这种利益的纽带和合作的动力的存在,使得网络结点更加牢固,网线更加富有韧性,整张大网更加密集和富有张力。

  3.治理主体间的相互妥协

  妥协作为一种内在精神气质,不是一再盲目的迁就,而是一种有原则的退让和包容。社会治理者们应该认识到,“当行政人员与雇员、顾客和公众进行有意义的对话时,行政世界会变得更加清晰”。地方多中心主体合作网络的的建立和维持很大程度上取决于各治理主体之间能否相互妥协和协商对话。这种妥协建立在信任和互惠的基础上,并被参与过程的情境和合作的效果所激励和强化。在治理地方公共事务的过程中,如果各治理主体之间能富有利他主义精神和同情心,时刻站在其他人和其他组织的立场上思考问题,而不仅仅站在个人和本组织的立场上思考问题,那么,遇到涉及自身利益的问题时,各方都能够舍弃一部分无关紧要的利益,从而促成合作的达成,实现集体的共同利益同时也实现了个人和组织的自身利益。妥协是一种策略,有时是一种最优的策略。在相互妥协的过程中,形塑着个人和组织的心智和共同体精神,从而为地方治理的有效开展提供了不竭的力量源泉。

  4.治理过程的持续性

  治理作为一个持续的过程,包含了建立愿景、组织规划、战略合作、评估效果、反馈信息等一系列的环节,形成了一个闭合循环的回路,从而推动着地方公共事务和地方治理的有序开展。治理的每一次成功并不意味着治理的结束,而是为下一次治理做好准备工作,是更大范围内治理的一个小部分。我们每个人和每个组织可能是处于整个治理网络中的一个小网眼和结点,负责整个治理过程的某一或者某几个小的环节,正是由于千千万万个这样的组织和个人的分工协作,才构成了完整的治理网络体系,保证了整个治理过程的有序和持续开展。

  三、当前我国地方治理合作网络的脆弱性分析

  脆弱性概念最早由Timmerman P于1981年提出并运用到自然灾害的研究,后来被广泛应用到自然科学和社会科学各个领域的研究中。脆弱性研究最早表示自然系统容易受到各种自然灾害威胁和破坏的可能性特征,后来又延伸出其他一些含义。脆弱性是一个包含了“敏感性”、“易损性(fragility)”、“不稳定性( instability)”、“适应性”、“应对力”、“恢复力”等一系列相关概念的集合,既考虑了系统内部条件对系统脆弱性的影响,也包含系统与外界环境相互作用的特征。脆弱性是指“由个体、组织、系统的内部结构和特征决定的,由于其对内外风险扰动的敏感性高、抵抗能力差和弹性小而容易在内外风险冲击中失去其系统原有结构、状态、存在形式及其功能的一种属性或不稳定状态”。网络中各行动主体的关系如何维持,行动如何协调,合作如何达成,政府的角色如何定位等,这些都体现着地方政府的治理能力,考验着政府管理合作网络的能力。网络化治理能够发挥各行动主体的优势,通力合作,但同时又有其内在的困境。责任性、合法性、信任机制、行动协调等,使当前地方治理合作网络十分脆弱。

  第一,责任机制的破碎易出现“有组织的不负责任”局面。网络化治理有其鲜明的优势,同样其自身固有的缺陷也不容忽视。就当前我国地方治理合作网络来说,建立在地方政府、企业、社会组织和公民分享公共权力、共同承担公共事务管理责任基础上的合作治理,由于各治理主体间利益、观念、信仰、目标等存在这样或那样的分歧,造成了地方治理集体责任的的模糊和界定的困难,加之传统问责体系的固有的缺陷,从而为各治理主体争功诿过、相互扯皮提供了可乘之机,继而出现了“有组织的不负责任”这样一种地方治理悖论。地方政府上级政府将大量事务下放给下一级政府或者外包给民间组织,却没有下放与之匹配的资金,出现了许多无资金的委托项目,一旦项目成功,地方政府争相竞争功劳;而一旦出现任何问题,争相寻找替罪羊现象便会发生,上级政府将责任推给下级政府,政府部门将责任推给民间组织。这种“功劳集中,责任扩散”现象使得地方治理合作网络的问责机制脆弱无力,降低了地方治理的公共性和合法性。

  第二,合法性危机使地方治理主体陷入“有心无力”的疲软困境。在哈贝马斯看来,“合法性是形式民主的制度和程序的结合”。亚里士多德则认为,合法性是指政治体系客观上获得社会成员基于内心自愿的认同、支持与服从。他认为合法性危机是一种直接的认同危机,政府的执政能力受到公众的质疑,政府的公信力下降。当前我国地方治理合作网络的合法性受到来自几个方面的挑战,使得地方治理主体陷入内外交迫、有心无力的窘境。首先,由于受传统政治文化的影响,大部分民众还普遍认为公共物品只能由政府提供,政府与私营部门、社会组织和民众一起提供公共物品是不合法的,这样就降低了地方合作治理网络的社会公信力。其次,私营部门和社会组织参与到地方公共物品提供中来,有时候表现得比政府部门更有效率,特别是在回应民众需求方面,更加富有亲和力。这就使得公众更加认同私营部门和社会组织,而对地方政府部门提出更多的质疑,减少了对地方政府部门的认同和支持。合法性危机进一步蚕食着地方治理合作网络的根基,降低了其运作的效能。

  第三,信任机制的消解促使治理主体间形成“你不信任我,我为何信任你”的恶性循环。信任作为社会资本的核心组成部分,具有显著的外部性,信任能够增进地方治理主体之间的合作,消弭他们之间的对抗和紧张,减少整体社会交易成本,弥补正式机构和正式制度的一些固有缺陷。在地方治理中存在的“搭便车”和“囚徒困境”,很大程度上是各治理主体之间缺乏必要的信任,认为其他人不会像自己那样对集体事物作出贡献,反而会一块分享自己采取行动带来的好处,这样就削弱了个体和组织开展集体行动的积极性。如学者亨廷顿所言,彼此不信任和人心不齐会降低社会的凝聚力,使社会变为一盘散沙輥輴訛。中国逐渐从“熟人社会”走向“陌生人社会”,传统社会建立在伦理纲常基础上的社会资本受到西方思想的冲击而逐渐的解体,建立在法治基础上的现代社会资本还没有完全建立起来。当前社会处于一个“道德真空”和“认同危机”的时代,社会失信和欺诈行为泛滥;社会道德滑坡,被人戏称为“扶不起的是道德”;个体主义流行,不正当竞争增加;个体“搭便车”现象显著增加。当前地方政府还垄断着地方治理的大权,对地方企业、社会中介组织和公民的素质和能力持怀疑态度,不肯放权。另外地方政府间还存在着“诸侯经济”和地方分割的的现象,使得一些跨界公共事物因为很难协调而被搁置下来。

  第四,主体间行动难以协调易形成合作网络内“集体行动的困境”。亚里士多德最早发现了公共治理中集体行动协调的困难,他在《政治学》一书中指出:“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物,人们关怀自己的所有,而忽视公共的事物。对公共的一切,他至多只留心到其中对他个人多少相关的事物。” 奥尔森也认为,“除非一个集团中人数很少,或者存在强制或其他特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事,否则有理性寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的集团的利益”。当前地方治理合作网络由于涉及到纵横交错的众多公共行动中心体系,每个行动主体按照不同的行为逻辑和行动纲领而行动,加之各个行动主体都有自己的利益和需求,此外,合作网络由于没有严格的权责体系和强制措施,个体搭便车和逃避责任等机会主义可能会出现,这在一定程度上造成了网络治理集体行动难以协调,这就削弱了网络治理的有效性。

  四、完善我国地方治理合作网络的前瞻性思考

  网络化治理成为我国地方治理未来的发展趋势,而当前我国地方治理合作网络无论是内部治理结构,还是外部生态环境都存在着一些发展的困境,一定程度上造成地方治理合作网络十分脆弱和发展乏力。为此,有必要采取一些针对性的措施来破解地方治理发展的瓶颈,增强地方治理的有效性和持续性。

  第一,全面整合地方多层面责任体系,加强对地方治理主体的问责。责任可以看做是一种特殊的社会关系,责任就是他人对你采取行动所抱有的一种期望。当前加强地方治理责任体系建设主要从三个方面着手:第一,加强地方责任政府建设。主要从问责制度的建设,扩大问责的范围和领域,加大责任追究的力度,提高责任赔偿的标准,对腐败行为实行“零容忍”制度,延长问责的时限和链条,逐步推行终身问责制度等方面着手。第二,加强市场组织和社会组织行业约束,重塑职业主义精神。通过内在的自律和外在的他律相结合,再辅之以严格的问责制度,就构筑起市场和社会组织的行为约束机制和责任追究机制。第三,培育理性负责的现代公民。借助家庭、学校、社会组织、新闻媒体等社会各界的力量,采取分阶段、分类别、分层次的多样化的教育方式推进公民社会化。通过公民参与地方治理过程中的共同学习、模仿和对照,也会无形中发挥了形塑人格和提升素质能力的作用。

  第二,大力提升地方治理合作网络绩效,改善合作网络外部生态环境。地方治理合作网络的高绩效离不开各治理主体的通力合作。首先,加强制度规范建设,明确地方治理各主体的角色、权利、义务等,促使合作网络规范化运作。其次,合理分配公共资源,保障各级政府部门、各类社会组织都拥有与其所承担任务相匹配的资源,使其能够发挥在合作网络中应有的作用。再次,通过教育培训,提高地方政府工作人员、地方组织工作人员和地方居民的整体素质和参与技术,引导各类成员积极有序地参与到地方治理中来。复次,通过加强地方信息化网络平台建设,千方百计地为社会组织和公民参与地方治理开辟渠道。最后,加强地方治理合作网络运行的诊断和反馈,及时发现问题并采取有效措施,维护网络的健康可持续运行。

  第三,重塑地方治理主体间的信任机制,开发合作网络的动力源泉。信任能够消除谣言、小道消息,重新唤起人们对地方网络治理共同体的信任和合作的信心,增强地方合作网络的牢固性和持久性。当前要加强地方治理主体间的相互信任,可以从以下两大方面着力进行:首先,增强共生意识和资源依赖意识,增强合作的内在动力。由于公共物品的外溢性和个人、组织的有限理性,使得合作共赢成为当前地方治理主体的最佳行动策略。加之,个人和组织所拥有的资源相对有限,建立命运共同体来加强合作成为必须。其次,利用充分嵌入到正式社会组织和非正式社会网络的互惠规范将各方的利益纳入进来,形成利益共同体。提高地方治理主体之间的信任程度并培育他们的利他主义的道德规范,从而增强他们采取集体行动的积极性,使各主体清楚地认识到,通过彼此间的信任和合作,最终都能因为集体行动而获益。

  第四,加强地方利益协调机制建设,形成地方集体行动的多重诱因。通过政府与社会各界的积极沟通交流和协商对话,形成多种不同层级的正式和非正式的地方治理合作机制和社会规范。一是一些正式的战略合作框架和日常合作机制,像地区之间建立的城市联盟和地区合作组织,政府与企业和社会中介组织形成的日常合作机制,包括合同外包、租赁制、特许经营等;二是一些非正式的自组织形式,像农村中建立的一些集体合作社,如茶叶社,水果社,粮食社等,农村农田水利灌溉组织,城市农民工建立的维权自组织,民主恳谈会和民众参与政府预算等;三是一些非正式的社会规范,像社会的声望体系,社会公信力,社会美誉度等。

  网络化治理作为人类治理的一个新阶段,其追求的目标是达成成功而有效的治理即善治。当前地方治理的网络化趋势给地方政府带来了挑战和机遇。一方面,它给地方政府的权威地位、执政理念、内部流程、外部环境等带来了深刻的变革;另一方面,它也给地方政府带来了许多的合作伙伴,将地方政府从日常琐碎的事务中解放出来,加速了政府职能的转变,增强了政府战略规划、战略管理的全局统筹能力。如何结合当前有利情势,增强地方治理合作网络的稳固性和持续性成为当前和今后地方治理的重点和难点。