【作者简介】乔庆梅，中国人民大学劳动人事学院博士研究生。（北京100872）

　　【内容提要】 道德风险成为社会养老保险制度运行低效率的重要致因。与商业寿险道德风险相比，社会养老保险道德风险发生机制更加复杂，表现更具隐蔽性，对制度的设计和执行具有更高的要求，规避社会养老保险道德风险应当成为提高制度运行效率的重要议题。

　　【关 键 词】社会养老保险/道德风险/比较/规避

　　
　　商业寿险道德风险已经引起人们的重视，对社会养老保险道德风险的关注却还比较少。商业寿险中道德风险主要表现为被保险方逆选择、心理风险和保险骗保骗赔，保险人对投保人的误导、理赔中的少赔惜赔和经营行为短期化带来社会负效益以及保险中介对保险双方的信息隐瞒和欺诈[1]。与商业寿险相比，养老保险被保险人道德风险表现形式相对简单，保险人道德风险却比商业寿险保险人道德风险更隐性化，更难以控制和把握。

　　一、社会养老保险道德风险的表现

　　（一）养老保险被保险人道德风险

　　养老保险被保险人道德风险主要表现为冒领养老金、企业内部不规范的提前退休、逃费和企业逆选择。

　　1.冒领养老金由于养老保险金的发放不像商业寿险那样有严密的勘查、核赔措施，养老金冒领不易被发现，是典型的被保险人家属或其单位的欺骗行为。养老金冒领已经成为越来越严重的养老保险道德风险。据不完全统计，从1998年到2002年6月，全国共查处冒领养老金金额达14033万元。其中，2001年至2002年6月份，就查出冒领人数26524人，冒领金额6590万元[2]；截止到2003年底，全国共查出冒领者50790人，冒领金额高达10亿元（注：数据来源：http://finance.sina.com.cn，2004年7月29日，华商网－华商晨报。）。养老金被冒领的数额逐年攀升，冒领手段和形式多种多样，成愈演愈烈之势。

　　(1)养老金享受者死亡或失去享受资格仍继续领取。一些离退休人员死亡、被判刑或劳教后，其家属或相关人员不按规定通知其所在单位或社保机构，冒名领取养老保险金；或者企业与被保人家属串通，冒领其养老金。如，四川省攀枝花市一居住省外的退休人员1991年病故后，其家属冒领养老保险金，直到2002年5月才被发现[3]。

　　(2)利用管理漏洞，重复领取保险金。一些退休职工利用现阶段养老保险统筹层次低，信息不通畅等管理上的漏洞，在不同地区重复参保，领取双重养老保险金。

　　(3)涂改、伪造相关证明材料，骗取养老金。这往往由企业与职工个人或死者家属串通，伪造、涂改职工个人材料，为不具备退休条件的职工办理假性提前退休，骗取养老金。

　　2.不规范的提前退休这是企业和参保者个人都可能发生的道德风险行为。1993年4月国务院发布的《国有企业富余职工安置规定》和1998年劳动部《关于严格掌握企业职工退休条件的通知》对企业职工的内部退养问题做了规定，但由于养老金的工资替代率水平过高和执行国家退休制度的不力，提前退休呈有增无减之势，一些企业或职工利用虚假病残证明，采取不正当手段办理提前退休手续[4]。如，据劳动与社会保障部对上海、山东、广东等地的调查，1995-1997年间，这几个省市的提前退休人员占到了各年新增退休人员总数的23%、33%和37.7%，每年支付的提前退休养老金总额达3.3亿元、6.6亿元和8.9亿元，占各年离退休人员养老金支付总额的16.5%、26.2%和27.7%[5]。又如，1998年1至8月全国新增的202.5万退休职工中，违反国家规定的提前退休人数就达71.3万；劳动和社会保障部的统计数据显示，武汉等全国10大城市1997-2000年共有640785人办理退休，其中提前退休人员有187611人，占总数的29.3%；江西省劳动和社会保障厅2001年共审批10693人退休，其中提前退休的4954人，占退休总数的46.3（注：资料来源：http://www.chinalawedu.com/news/2004-5%5C9%5C1314331438.htm），这些数据表明提前退休人员已大大超出了正常可能的范围，既加重了养老保险基金压力，又增加了劳动力市场的就业压力。

　　3.逃费和企业逆选择企业作为养老保险的直接责任者和间接受益者，既是养老保险的投保方，也是养老保险的被保险方。养老保险费用的三方负担原则，使企业和个人同时成为缴费责任者，一些企业为了节约生产成本，随意压低工资基数，减少缴费数额；或雇佣临时工、季节工，不依法缴纳养老保险费；或由于法律法规的不健全，监管不力，企业主有空子可钻，偷逃社会保险费。职工个人由于短视行为、侥幸心理、对社会养老保险的低预期或克服临时财务困难的需要，也常成为养老保险的逃费主体[6]。据统计，到2001年11月，全国有绝对缴费能力但仍欠缴养老保险费1000万元以上的企业达33家，其中包括多家已上市的企业[7]。养老保险逃费加剧了个人账户的空账运行和缴费率的上升，加重了养老保险的转制成本和制度运营风险，成为制约养老保险长期动态财务平衡的重要因素。

　　养老保险中企业逆选择指原来养老负担较重的企业，参保积极性较高，以获得更多的保障供给；原来养老负担较轻的企业，尤其是新兴的非国有企业，在由原来的没有负担或负担很轻转向统一的社会养老保险制度的过程中，不愿甘当社会保险的“贡献户”，设法规避、压低供款。

　　（二）养老保险保险人的道德风险

　　养老保险保险人道德风险主要集中在管理过程中的政府失灵。在养老保险中，政府始终是全面的组织者、管理者、实施者、监督者，承担着被保险人的风险转嫁，担当着养老保险的保险人。在政府自始至终的主导作用中，由于委托—代理关系和信息不对称、监督机制的缺失和公务人员的素质方面的原因，导致制度效率和被保险人利益受到损害。

　　理论上，政府机构作为社会公共事务的管理者，其利益和社会公共利益是完全一致的。但在理性经济人假设下，作为公共管理者的政府及其雇员也有追求自身利益最大化的企图和要求，政府机构往往会将机构雇员的利益内化为自身利益，形成与社会公共利益的差距[8]。在没有严格权力监控的情况下，公共管理者个人会利用手中的公共权力，牟取私利，所以在政府部门内部、部门之间利益关系冲突与协调的过程中，受损害的往往是社会公众的利益。养老保险管理成本居高不下，运营效率低，政府部门之间和部门内部互相扯皮、推诿，权力滥用和挤占、挪用、贪污养老保险基金的现象屡禁不止，这些都是管理者道德风险所致。有分析表明，对养老保险基金挪用最多的是来自直接的社会保障管理部门。严重的挤占、挪用和管理权的滥用，使很大一部分养老保险基金成为账面基金而无实际支付能力。个人账户的空账运行，对养老保险基金财务平衡无疑是雪上加霜。另外，作为最后付款人的政府，总是存在将养老保险成本外化的倾向，力图将更多的转制和制度运行成本推给社会和企业承担，使自己从沉重的养老负担中脱身，这也是典型的养老保险保险人道德风险。

　　（三）保险基金投资运营中的代理人道德风险

　　随着社保基金入市问题从幕后走向前台，南方等六家基金公司在2002年底首批获得社保基金管理资格。2004年2月9日，社保基金被允许进行海外投资，其安全性和收益性再次成为人们关注的焦点。养老保险基金的“养命钱”的特殊功能，不仅要求靠专家理财的优势保证其安全性，而且要实现保值增值。养老保险基金的所有人——保险参保者将自己的资金以参保的方式委托给中间代理人——社保管理机构，再由社保管理机构将保险基金委托给最终代理人——经过筛选并授权的资本市场投资者进行投资、经营。在这两层委托代理关系中，由于委托人、中间代理人和最终代理人之间存在着严重的信息不对称，委托人可能对代理人出现监督真空，很难保证对代理人充分的约束，当代理人和委托人根本利益不一致时导致了激励不相容，成为代理人道德风险产生的根源，使得代理人为了追求自身经济利益而损害被保险人的利益。

　　二、社会养老保险道德风险诱因分析

　　商业寿险关系是平等的商品交换关系，被保险人转嫁的是与其所缴保险费相对等的可保风险，风险具有多样性、随机性和一定的目的性。保险人和投保人都选择适合自身成本效益核算的交易，保险合同签订过程中使各方信息得到较充分的披露，对双方道德风险起到制约作用。商业寿险有明确的产权归属和利益激励，在不违背国家经济政策和法律的前提下，双方具有参与市场活动的自主性，经营决策的调整更具灵活性，负债经营的方式使经营者具有增加收入、减少支出的压力，保险人一方面对被保险人的道德风险进行积极的规避，另一方面却存在着自身道德风险的行为倾向。

　　由于供求机制和风险选择方式、责任主体和所有者权益以及运行机制和环境与商业人寿保险不同，社会养老保险道德风险有其特定的诱发因素，归结起来，主要有以下几点：

　　（一）道德风险行为人主观方面的原因主要是其自利性和机会主义倾向

　　道德风险不是外在于当事人的风险，而是由其主观选择引起的人为风险，它根源于人及人性本身。在理性经济人假设下，人总是在既定的约束条件下选择能实现自身利益最大化的行动方案，满足对利益的自觉追求。在承认自利正当性的条件下，个人为了追求自身利益而拒绝承担与其利益有关的义务便成为人们可以接受的行为，形成道德风险的客观结果。在普遍主义的道德原则下，自利性并不会产生主观上的道德风险行为，经济人对自身利益的追求在道义上是正当的。但是，在机会主义倾向的支配下，人的自利性使人们有了借助不正当的手段谋取自身利益的动机，如通过掩盖信息和提供虚假信息等手段有目的有策略地说谎、欺骗、违背对未来行动的承诺。养老保险中养老金冒领以及企业和个人逃费以及不规范的提前退休，无不是在机会主义驱动下，经济人为追求长期或眼前利益所致。在养老保险管理部门，管理机构或管理者个人为追求自身利益，往往会将自身利益外化为部门或社会利益，影响甚至左右其管理活动，形成与预期管理目标的偏离。

　　（二）信息不对称条件下的执法不严和监督不力使道德风险行为者有机可乘

　　在有限理性假设的前提下，社会养老保险保险人和被保险人不可能掌握所有相关信息，信息不对称成为诱发道德风险的重要因素。由于养老保险的规模供给和团体投保的特性，保险人不可能详细掌握和时时跟踪每一个被保险人的任何情况，随着新的社会保障制度的确立，被保险人由“单位人”转变成了“社会人”，职工退休后与原单位的联系由密切变为松散，增加了社保机构和职工单位及时了解被保险人具体情况的难度，使道德风险发生的空间增大。另一方面，由于缺乏完善的信息披露制度，养老保险管理部门的管理活动缺乏透明性，在被保险人专业知识相对欠缺的情况下，也无法对养老保险保险人和管理者进行有效的制约，管理者为了实现个人或部门内部利益而造成养老保险制度效率损失的现象便不可避免。

　　在信息不畅通和不对称的情况下，规范经济人的行为应靠严格的执法和有力的监督，以有效遏制和惩罚投机等不法行为。信息的畅通和透明有赖于监督和法律制度的健全和完善。但是，现实中由于执法不严、监督不力，使法律规章的严肃性大打折扣，违法不究的现象时有发生。如，对于养老金冒领并没有专门的和针对性的法律规范和具体的惩戒措施，也没有完善的举报系统和社会监督机制，这种制度的软约束不利于信息的公开和披露，容易形成信息不畅→道德风险→制度软约束→信息不畅的恶性循环，进一步纵容了道德风险行为。我国养老保险中屡查不止的养老金冒领、基金的挪用、挥霍和浪费，无不与执法不力、违法不究有关。如对于愈演愈烈的养老金冒领，相关法律并没有明确规定行为者必须承担何种法律责任；对于日益严重的企业逃费问题，也没有相应的惩罚和制裁措施；对于管理者的管理绩效和道德风险倾向，更没有严格科学的衡量和考核标准。这都使行为者实施道德风险行为的成本大大降低，姑息了道德风险行为。另外，社会养老保险保险人和被保险人道德风险的发生还与我国经济社会转型期有关，随着社会公众法制意识的提高和政府依法行政制度的健全，自觉守法的社会风气将逐步形成，道德风险行为也会大大减少。

　　（三）社会养老保险的公共政策性和运行环境使其中的保险人和被保险人道德风险无法杜绝

　　作为一种政府行为，社会养老保险以国家政策和法律为准绳，为被保险人提供的仅仅是养老保障，对承保的风险因素和风险标的都不具选择性，决定了被保险人道德风险的相对单一性。养老保险的公共产品性质使其并不具有严格意义上的商品供求关系，保险双方没有严格的契约关系，也无法对保险当事人进行有力的约束，道德风险的发生具有很大的弹性空间。社会养老保险中，国家财政充当最后付款人的角色，缺乏严格独立的成本效益核算机制，管理者没有对基金收益的所有权、支配权和对亏损的补偿责任，没有盈利的动机和压力，容易造成管理者的不负责任和效率低下，增加了保险人和管理者道德风险的规避难度。而养老保险被保险人由于受传统观念的影响，更信任政府机构，或屈于其威慑力，出现道德风险较少发生并疏于或怯于对保险人监督的现象。养老保险受社会目标的制约，经营管理者没有经营决策的自主性，没有将来偿债的压力，没有有力的激励机制。被保险人也因国家财政这一最后付款人的存在而不担心将来的偿付，不积极地参与其中的事务和监督。这些都成为社会养老保险道德风险不同于商业寿险道德风险的原因。

　　三、道德风险规避措施分析

　　道德风险带来的往往是既无平等又无效率的严重后果。商业寿险道德风险破坏了保险赖以存在的数理基础和可保风险原则，破坏了保险市场的健康发展，而严重的社会养老保险道德风险则会危及整个社会政策目标的实现。

　　商业寿险交换关系中，交易双方具有明显的利益约束和激励，都具有监督对方道德风险的愿望和驱动力，被保险人道德风险可以通过保险人的风险管理措施得以最大程度的降低，保险人道德风险也受到投保方和政府执法者的监督和制约，很大程度上降低了道德风险的发生。养老保险没有人格化的独立经营者，没有明晰有效的利益激励，经营的好坏与管理机构并没有直接的利益关系，经营过程中产生的各种权益，并不必然地属于某个或某几个部门和机构，经营过程中的风险和损失也并不必然地由某个或某几个利益主体承担。产权不明晰、责任不明确容易造成经管部门的消极敷衍，对道德风险的规避没有积极的态度，而是消极避险。

　　由于社会养老保险对不同消费者无差异供给的特点，以及导致养老保险制度效率低下的原因更多的是企业和经办部门的道德风险所致，对社会养老保险道德风险的控制，除提高养老保险参与各方信息对称度、对社会保障的越轨者进行及时有效的教育和惩戒、减少被保险人道德风险外，减少企业和养老保险经管者的道德风险，应该成为提高养老保险制度运行效率的重要一环。

　　（一）建立完善的激励和约束机制

　　委托—代理理论告诉我们，当代理人和委托人利益不一致时，拥有信息优势的代理人会为了实现自身利益最大化而做出不利于委托人的行为，产生代理人道德风险[10]。在不完全信息下，为了控制道德风险，建立有效的激励和约束机制至关重要，大锅饭式的分配制度只会带来更多的道德风险。

　　1.建立明晰的代理人激励制度这对于规避养老保险保险人的道德风险尤为重要。由于社会养老保险的管理者既不对养老保险的运营后果负责，又没有权力分享基金运营带来的收益，干好干坏一个样，缺乏动力机制，不仅削弱了代理人的积极性，而且刺激其短期行为，如大量的浪费现象造成的养老保险基金的损失、流失等。规避养老保险保险人道德风险应当把管理者的“经济人”动机置于激励机制当中[11]，将经营管理者对个人效用最大化的追求转化为对养老保险运营效率的追求。在实现经营管理效率的同时，不是对管理者或管理部门的利益进行压制，而是引导这种追求转变成有益于制度运行和社会效益的结果。如可以尝试改变管理费用直接从保险基金中提取的办法，代之以一般性预算支出；或者是设计一系列制度标准，对养老保险管理机构的管理工作进行全面评估，仿照征收累进税率的办法，采取累进费率的办法提取管理费用，管理者工作评估级别越高，费用的提取比率也相对较高，反之较低；或是建立管理者精神激励制度，给予业绩优秀的管理者以重视也是提高管理者积极性的重要措施；或是对于部门内部个人管理者进行适当的培训和教育，加强他们的责任感和危机感，提高他们的成就感、荣誉感，促进其管理经营行为的长期化。

　　2.加强对养老保险各方的约束代理人“激励约束相容”的形成有赖于激励的同时配以必要的约束。

　　首先，应当强化经济利益的约束，尤其是对养老保险经营管理者的财务的监督与约束。对经营管理者进行有效的约束，减少机会主义，保证其参与管理活动的积极性和自主性。对经营管理者的约束常常会面临这样的困境：一方面约束机制的建立可以抑制他们的道德风险倾向，但又可能会使其缺乏积极性和自主性，造成体制的僵化，导致效率损失；另一方面，弱化制度约束，又会造成他们的机会主义倾向，道德风险发生的结果仍然是制度运作低效率。因此，获得代理人行为的信息成为设计最优约束机制的关键环节。应当考虑在全国社保管理部门建立统一、透明的会计标准和报表制度，规范养老基金的预算，定期向社会公布养老保险基金的财务信息，包括费用情况、投资收益、养老金发放等，接受社会监督。另外还要加强与审计部门的合作，实现内部管理、社会监督和外部审计的有效结合。

　　其次，硬化制度和法律约束。制度可以减少人们之间的不确定性，规制人们之间的相互关系。法律体系的完善可以有效保障和激励行为主体的行为合法性，有效遏制和惩罚投机和不法行为，执法力度的加强无疑对违法违规行为产生强大的震慑作用。相反，执法不严、违法不究往往会姑息道德风险，息事宁人的处世哲学只能纵容日益严重的道德风险行为，如养老保险中屡查不止的养老金冒领现象以及基金的挪用、挥霍和浪费，无不与执法不力有关，使法律的严肃性大打折扣。打击和规避道德风险，首先要对各方的行为进行依法约束，引导其以正当的方式取得自身正当的利益；其次要对违法和违规行为进行严惩，保障法律法规公平、公正和威严，遏制和打击潜在的道德风险行为。

　　再次，要提高社会公众的法制意识，建立健全完善的社会监督系统，形成自觉守法的社会风气。

　　（二）减少企业与政府在养老保险中的博弈行为

　　西方政治学家威廉姆森和潘培尔认为，各种具体的制度安排实际上是不同利益集团相互博弈的结果，养老保险制度设计不可避免地受到各个利益集团的影响。政府和企业作为养老保险中最重要的两个责任主体，在利益取向上既有共同点也存在明显的差别。政府作为养老保险的第一责任主体，必须视实现社会目标、维护公共利益为己任。同时它又有制定养老保险游戏规则的权力，在制度设计和执行过程中，总是试图将养老保险的成本最大限度地推给企业或社会，如转制成本、养老保险缴费等。另一方面，与企业相比，政府又处于信息的劣势地位，对企业的经营状况、负担系数及工资水平等很难进行全面而准确的了解，无法对企业行为进行全面有效的监控，在制度执行中处于相对被动的地位。从企业方面来讲，作为养老保险的责任主体之一，它并不是制度的直接受益者，作为利益最大化的追求者，职工的养老保险缴费导致其直接的成本增加，它总是力图将职工养老保险成本“外部化”和“职工化”，将其转嫁给政府、社会或职工个人来承担[12]。所以，应针对养老保险缴费、保险金发放等各环节，明确政府和企业的责任，各司其职。一方面，政府应勇敢地承担起自己的责任，如制度运行成本、隐性债务等；另一方面，对于企业的养老保险责任，应使其负担保持在合理的水平，同时，加大立法执法力度，通过法律手段强化基金的筹集和征缴，防范企业的道德风险。另外，应加强企业工会建设，发挥集体谈判的优势，加强对雇主的监督。

　　（三）防范和规避政府机构和政府雇员的道德风险

　　在现代公共领域与私人领域日益分化的条件下，监管机构的行政官员作为公民和公务员身份的统一，必须同时实现最大化公共利益和自身私人利益的双重目标，现实中的政府机构总是具有谋求内部私利的动机。由政府失灵导致的管理机构代理人道德风险会造成更严重的效率损失和资源浪费。所以做好对监管者的监管以及管理者的管理对提高制度效率有不可替代的作用。

　　由于监管者的监管行为是以行政手段作为执法的补充，自由裁量的空间非常大，所以政府监管必须强调高效性、专业性、激励和分权的原则，约束被监管者，促其自律。尤其在社会养老保险中，政府机构作为经营者和监管者的双重身份存在，在依法管理的过程中，其行为必须受到有效的监督和制约。对监管者的监管和制约，可以通过提高透明度来实现，在强调市场透明和监管政策透明的同时，应该提高监管机构本身的人事和行政行为透明度。监管监管者是为了保证监管者依法执行权力和履行义务，所以，应进一步完善听证和信息披露制度，以强制方式要求监管机构提高监管和管理行为的透明度。要通过社会媒体，发挥舆论监督作用，发动多方面的力量，理顺政府监管的多层次委托—代理关系，将依法行政和依法监管落到实处。另外，加重对执法者违法的惩处力度，不但能使执法者真正尽职，从长期来看更可起到抑制被监管者不法行为的作用。因此，对道德风险行为的严惩固然必不可少，加强对监管者的监管、严格对管理者的管理却能使监管、管理更有效。

　　道德风险的控制，不仅要通过外在的监督提高人们的执法水平和道德水平，而且要通过有效的意识形态教育减少人们违反规则的可能性，淡化机会主义倾向。商业寿险各方利益相对明确，道德风险控制和规避相对较易。社会养老保险由于涉及到政府部门内部和部门之间利益和工作的协调、制度体制的改革和完善、政府和企业关系的处理和责任的分担，道德风险的控制较商业寿险更为复杂。

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