英文标题：Social Security Law in China: A Preliminary Research Review

　　作者简介：李志明，中国人民大学劳动人事学院。（北京 100872）

　　内容提要：中国社会保障法研究是一个方兴未艾的研究领域。已有的研究涉及了社会保障法的概念、价值理念、基本原则等基础理论研究，也初步涉及了社会保障的法制化、立法模式、法律实施机制等实践研究，还开始涉及社会保障法史研究，社会保障法专题研究正在逐渐深入当中，比较国际社会保障法研究亦在近年来有加强趋势。但是，总体来说中国社会保障法研究仍亟待进一步深化、拓宽以及国际化。

　　All that in the filed of social security law study is still in the ascendant. In this field, what have been done involves the basic theory research of the concept, value ideas, and fundamental principles of social security law, as well as touchs upon the practice study of the legalization, legislative models, and legal implementation mechanisms of social security in the first instance, initially explores into the history of social security law. Meanwhile, there seems to be an obvious trend to deepen the work of specific research, comparative & international study of social security law. However, the study of social security law in China is in dire need of further deepening, widening, and the introduce of more comparative & international perspectives.

　　关 键 词：社会保障法/基础理论/法制实践/研究述评social security law/basic theory research/legal practice study/review

　　一、 导言

　　社会保障是一个多学科交叉的综合研究领域，正如经济学界、社会学界、政治学界都基于各自的学科背景，选择适合的角度对社会保障进行研究和论述，各自得出了各种相同、类似或相反、对立的结论，并在学科之间相互借鉴一样，法学界也从法学视角介入这一研究领域开展了相关研究。“从社会保障产生的历史来看，任何一项具体制度的产生，都是以法律为先导的，但是不仅在中国，即使在社会保障制度比较完备的西方发达国家，法学界对于社会保障的研究也比较落后。社会保障法的理论研究一方面是对经济学、社会学、政治学等学科的社会保障研究成果加上法律概念后的简单综合和重复；另一方面则是对现有法律规定的解释。”本文拟就现已掌握的资料对理论界基于法学视角开展的社会保障研究，特别是中国社会保障法研究进行一个初步的述评。

　　二、 总体研究现状

　　目前，理论界从法学视角对社会保障研究成果主要有以下几个方面：

　　第一，编写社会保障法教科书，以适应社会保障法教学需要。社会保障法教科书基本可分为三类：第一类是社会法学教科书，如史探径著的《社会法学》(中国劳动社会保障出版社2007年版)，汤黎虹主编的《社会法学》(中国人民公安大学出版社2008年版)。第二类是社会保障法教科书，如覃有土、樊启荣编著的《社会保障法》(法律出版社1997年版)，王益英主编的《社会保障法》(中国人民大学出版社2000年版)，孙光德编的《社会保障法》(中国劳动社会保障出版社2000年版)，蒋月著的《社会保障法》(厦门大学出版社2004年版)，张京萍主编的《社会保障法教程》(首都经济贸易大学出版社2004年版)，张京萍主编的《社会保障法》(中国劳动社会保障出版社2005年版)，黎建飞主编的《社会保障法》(第二版)(中国人民大学出版社2006年版)，章亮明、钟刚主编的《社会保障法》(中国政法大学出版社2007年版)，黎建飞主编的《社会保障法》(第三版)(中国人民大学出版社2008年版)，等等。第三类是劳动与社会保障法教科书，即将劳动法学和社会保障法学的内容在同一本书加以论述，如黎建飞编著的《劳动法和社会保障法》(中国人民大学出版社2003年版)，郭婕主编的《劳动与社会保障法》(中国政法大学出版社2003年版)，关怀主编的《劳动法与社会保障法》(当代世界出版社2004年版)，杨燕绥主编的《劳动和社会保障法》(中国劳动社会保障出版社2005年版)，贾俊玲主编的《劳动法和社会保障法学》(中国劳动社会保障出版社2005年版)，韩君玲著的《劳动与社会保障法简明教程》(商务印书馆2005年版)，谢德成主编的《劳动法与社会保障法》(中国政法大学出版社2005年版)，王昌硕主编的《劳动和社会保障法学》(中国劳动社会保障出版社2005年版)，余明勤编著的《劳动和社会保障法制建设》(中国劳动社会保障出版社2005年版)，黎建飞编著的《劳动法和社会保障法》(第二版)(中国人民大学出版社2007年版)，黎建飞著的《劳动与社会保障法教程》(中国人民大学出版社2007年版)，陈信勇主编的《劳动与社会保障法》(浙江大学出版社2007年版)，李炳安主编的《劳动和社会保障法》(厦门大学出版社2007年版)，巢健茜主编的《劳动法与社会保障法》(科学出版社2007年版)，郭婕主编的《劳动法与社会保障法》(法律出版社2008年版)，等等。

　　第二，出版社会保障法学的基础原理性著作，对构筑社会保障法学理论基础进行了有益的探索。社会保障法学的原理性著作基本上分为两类：第一类是社会法学的原理性著作，如董保华等著的《社会法原论》(中国政法大学出版社2001年版)，汤黎虹著的《社会法原论》(吉林大学出版社2004年版)，丛晓峰主编的《社会法专题研究》(知识产权出版社2007年版)，林嘉主编的《社会法评论》(第二卷)(中国人民大学出版社2007年版)，史探径著的《社会法论》(中国劳动社会保障出版社2007年版)，李宁等著的《社会法的本土化建构》(学林出版社2008年版)，林嘉主编的《社会法评论》(第三卷)(中国人民大学出版社2008年版)，等等。第二类是社会保障法学的原理性著作，如董保华、杨静、卢苇平著的《社会保障法律制度》(浙江人民出版社1997年版)，陈信勇等著的《中国社会保障法研究》(杭州大学出版社1999年版)，方乐华编著的《社会保障法论》(世界图书出版公司1999年版)，蒋月著的《社会保障法概论》(法律出版社1999年版)，史探径主编的《社会保障法研究》(法律出版社2000年版)，种明钊主编的《社会保障法律制度研究》(法律出版社2000年版)，郭成伟主编的《中国社会保障法学》(中国法制出版社2001年版)，林嘉著的《社会保障法的理念、实践与创新》(中国人民大学出版社2002年版)，余卫明著的《社会保障法学》(中国方正出版社2002年版)，陈信勇等著的《社会保障法原理》(浙江大学出版社2003年版)，杨燕绥、董保华、威力·凡尼库特等编著的《论社会保障法》(中国劳动社会保障出版社2003年版)，赖达清主编的《社会保障法——保障公民生存权利的法律形式》(四川人民出版社2003年版)，刘芳主编的《社会保障法律制度研究》(宁夏人民出版社2003年版)，郭成伟、王广彬著的《公平良善之法律规制——中国社会保障法制探究》(中国法制出版社2003年版)，董保华等著的《社会保障的法学观》(北京大学出版社2005年版)，曾坚、尹力、陈芳等著的《权利体系中的社会保障制度研究》(中国民主法制出版社2007年版)，沈琴著的《社会保障法要论》(兰州大学出版社2007年版)，等等。

　　第三，出版对社会保障法进行专题研究的著作，对社会保障法的一些专门领域进行了较为深入的研究。这些专题研究著作包括：王先林、李坤刚编著的《劳动和社会保障仲裁与诉讼》(法律出版社2002年版)，丁康著的《社会保险法制建设研究》(武汉大学出版社2003年版)，郑尚元著的《工伤保险法律制度研究》(北京大学出版社2004年版)，周宝妹著的《社会保障法主体研究——以利益平衡理论为视角》(北京大学出版社2005年版)，彭高建著的《中国养老保险责任问题研究》(北京大学出版社2005年版)，曹明睿著的《社会救助法律制度研究》(厦门大学出版社2005年版)，吕琳著的《劳工损害赔偿法律制度研究》(中国政法大学出版社2005年版)，刘明辉著的《女性劳动和社会保险权利研究》(中国劳动社会保障出版社2005年版)，齐延平主编的《社会弱势群体的权益保护》(山东人民出版社2006年版)，刘诚著的《社会保障法比较研究》(中国劳动社会保障出版社2006年版)，岳宗福著的《近代中国社会保障立法研究(1912-1949)》(齐鲁书社2006年版)，张新民著的《养老金法律制度研究》(人民出版社2007年版)，左菁著的《中国农村社会保障法律制度创新研究》(厦门大学出版社2007年版)，夏正林著的《社会权规范研究》(山东人民出版社2007年版)，林莉红、孔繁华著的《社会救助法研究》(法律出版社2008年版)，冯彦君主编的《和谐社会建设与社会法保障》(中国劳动保障出版社2008年版)，等等。

　　第四，译介国外社会保障法著作及研究和比较国外社会保障法律制度，进行社会保障法学交流。翻译的重要著作主要有：[德]霍尔斯特·杰格尔著的《社会保险入门——论及社会保障法的其他领域》(刘翠霄译，中国法制出版社2000年版)，[日]大须贺明著的《生存权论》(林浩译，法律出版社2001年版)，[法]让-雅克·迪贝卢、爱克扎维尔·普列多著的《社会保障法》(蒋将元译，法律出版社2002年版)，[英]罗伯特·伊斯特著的《社会保障法》(周长征等译，中国劳动社会保障出版社2003年版)，[英]W·H·贝弗里奇的《贝弗里奇报告——社会保险和相关服务》(劳动和社会保障部社会保险研究所组织翻译，中国劳动社会保障出版社2004年版)，[英]内维尔·哈里斯等著《社会保障法》(李西霞、李凌译，北京大学出版社2006年版)，等等。研究和比较国外社会保障法律制度的重要著作有：劳动和社会保障部劳动科学研究所编的《外国劳动和社会保障法选》(中国劳动出版社1999年版)，杨燕绥编的《劳动与社会保障立法国际比较研究》(中国劳动社会保障出版社2001年版)，贾俊玲主编的《21世纪亚太地区劳动法与社会保障发展趋势》(中国劳动社会保障出版社2001年版)，王益英主编的《外国劳动法和社会保障法》(中国人民大学出版社2001年版)，中华人民共和国劳动和社会保障部法制司、德国技术合作公司中国法律改革咨询项目编著的《中德劳动与社会保障法：比较法文集》(中信出版社2003年版)，等等。

　　第五，发表大量的有关社会保障法律问题的原理性学术论文和对策性学术论文，其中被中国人民大学复印报刊资料《经济法学、劳动法学》和《社会保障制度》全文转载的论文数量相当可观。

　　回顾理论界从法学视角开展的社会保障相关研究以及社会保障法学的发展状况，我们不得不承认目前理论界从法学视角进行的社会保障研究至今尚不成熟。高品位、高质量的社会保障学术专著和学术论文数量有限，对社会保障法基础理论的研究还很薄弱，相关专题研究亟待丰富和深入，社会保障法学对社会保障法律实践(包括社会保障立法)的指导作用尚未充分有效地发挥出来。

　　三、对社会保障法几个基本问题的研究述评

　　1. 有关社会保障法概念的探讨

　　理论界对社会保障法概念的探讨始于对社会保障法含义的界定。对于社会保障法含义的界定，主要有以下几种观点：(1)“社会保障法是调整社会保障关系的法律规范的总称”；(2)“社会保障法是国家为维护社会安定和经济稳步发展而制定的，保障社会成员基本生活需要和经济发展享受权的各种法律规范的总和”；(3)“凡是依据社会政策制定的，用以保护特别需要扶助人群的生活安全，或用以促进社会大众福利的立法，便是社会保障法”；(4)“社会保障法是调整以国家和社会为主体，为了保证有困难的劳动者或其他社会成员，以及特殊社会成员的基本生活，并逐步提高其生活质量而发生的社会关系的法律规范的总称”；(5)“社会保障法是调整社会保险、社会救济、社会福利等活动中各种关系的法律规范的总称”；(6)“社会保障法是调整以国家、社会和全体社会成员为主体，为了保证社会成员的基本生活需要并不断提高其生活水平以及解决某些特殊社会群体的生活困难而发生的经济扶助关系的法律规范的总和”；(7)“社会保障法是调整以国家、社会保障职能机构和全体社会成员为主体，为保证全体社会成员的基本生活需要而发生的社会关系的法律规范的总称”。

　　考察以上几种关于社会保障法的定义，我们可以将其划分为两类：一是外延定义，如第五个定义，自然不是严密的定义；二是内涵定义，也不够严密。内涵定义中，采取的都是属加种差的定义方法，以其属(法律规范)加上种差(调整的社会关系)来定义社会保障法，第一个定义需要首先明确社会保障关系这个不明确的定义项，因此不是规范的定义；第二个定义的外延过宽，可以涵盖其他一些法律规范，如民法、经济法等；第三个定义同样犯了定义过宽的逻辑错误，也不符合定义规则；第四个定义在保障对象方面概念交叉，也不明确，并且排除了狭义社会福利法，还遗漏了全体社会成员这一重要的社会保障法的主体；第六个定义将社会保障法所调整的社会关系仅限于经济扶助关系，排除了服务供给以及精神慰藉等方面，外延不周全；第七个定义也无法明确是否包含狭义社会福利法的外延。

　　基于上述对于社会保障法含义界定的分析，笔者认为对社会保障法似乎可以作一个这样的界定：社会保障法是调整以国家、社会和全体社会成员为主体，基于社会理性、为保证全体社会成员的基本生活需要并不断提高其生活水平以及解决某些特殊社会群体的生活困难而发生的社会关系的法律规范的总称，主要包括社会救济法、社会保险法和社会福利法三个次级法律规范群。这一定义采取界定内涵与外延相结合的方法，力求准确界定社会保障法这一关键概念。

　　理论界关于社会保障法概念的探讨，还涉及了社会保障法与其他相法律部门或法律领域的联系与区别。就社会保障法与社会法的联系与区别而言，目前理论界在社会保障法“包含于”社会法这一点上无异议，但对除了社会保障法，社会法是否还包括其他法律部门以及还包含哪些法律部门，即对“社会法”一词本身的内涵以及外延存有很大争议；就社会保障法与劳动法的联系与区别而言，有认为劳动法包括社会保障法的人，有的人认为社会保障法包括劳动法的人，还有的人认为劳动法与社会保障法相互交叉的人。在笔者看来，社会保障法作为典型的社会法的性质是毋庸置疑的，至于社会法的内涵及外延为何，建议将其限定在中义层面，具体界定可以有不同看法；社会保障法与劳动法共同归属于社会法，是相互独立的法律部门，虽然两者联系紧密，但是并无交叉之处，现行《劳动法》以及《劳动合同法》中规定了社会保险以及福利相关内容，则是在尚无统一的社会保障立法特别是社会保险立法的情况下，为保护劳动者利益而采取的权宜之计。

　　2. 有关社会保障法价值理念的探讨

　　法的价值，亦称法律价值，通常是指法或法律(作为客体)能够满足人类、社会、国家(作为主体)的需要，这种客体之于主体的满足需要的功能和属性就是法的价值，不同的法律价值则构成了内容丰富的法律价值体系。任何法在创制、实施时，乃至在创制、实施前都已经存在了价值问题，确定了相应的价值目标，并要接受一定的价值准则的指引，也就是说在人们头脑中存在着关于该法法律价值的主观预期，即价值理念。

　　关于社会保障法价值理念的探讨不仅对于我们建立和发展社会保障法基础理论以及学科知识至关重要，而且对我们制定和实施社会保障相关法律制度，实现社会保障制度的目标和功能都具有重大的指导意义，从而是一个具有基础性价值的重要问题。只有很好地解决了社会保障法的价值理念问题，我们开展社会保障法理论研究以及实践工作才有了评判理论科学不科学、工作有效不有效的基本准绳。

　　目前，理论界对社会保障法价值理念这个社会保障法基本问题的讨论较多，几种比较具有代表性的观点主要有：(1)韩君玲认为社会保障法的理念主要有生存权保障、社会公平思想以及社会连带思想三个方面；(2)刘传刚、王运华认为社会保障法价值的评价可以分为内在标准和外在标准，应当以正义为轴心，以秩序为外化，以平等为基础，以利益为归属，专门解决保证社会成员基本经济生活安全各种问题，具体而言，他们主张社会保障法的价值取向应是保障社会安全、实现社会公平、达到效益最大化；(3)杜乐其、石宏伟则认为社会保障法价值的理性诉求，应当是公平优先、兼顾效率，并与和谐社会本质特征相一致；(4)郑鹏程、徐德刚根据公平与效率的基本含义，对社会保障法的公平、效率价值观予以考察，发现社会保障法的基本价值理念既不是公平，也不是效率，而应该是安全，包括个人生活安全和社会安全；(5)杨华认为，保障人的生存权与发展权是社会保障法的理论基石，该人文精神决定了公平是社会保障法的价值取向，并进一步认为在中国这个发展中国家，目前无力追求分配结果的绝对公平，分配公平和权利公平就成了市场经济条件下社会保障法的价值理念；(6)魏业彪、朱锴认为公平乃社会保障法核心价值理念所在，同时由于社会保障制度也有效地提高了社会效率，从而进一步认为社会保障法的实施，在很大的程度上，协调和容纳了公平和效率这两种价值取向，即社会保障法对公平与效率具有促进与协调价值；(7)杨雅华在“社会保障法的公平价值及其实现”一文中认为，在社会保障法的基本价值序列中，公平价值总是优先于秩序、效率等价值；(8)田占义在“社会保障法的理论思考”一文中指出，社会保障法以社会公平作为自己的价值取向，并通过运用经济法律手段对部分社会成员的过高收入和社会财富实行直接干预，通过对社会财富的再分配来实现；(9)曹艳春则认为，社会保障法律制度的价值取向在于社会安全、实质正义；(10)王国奇认为社会保障制度在构建和谐社会过程中的价值取向在于维护社会安全、追求社会公平、保障基本人权和促进社会和谐；(11)李志明、王解静、王法雯则在有关社会保障立法理念的一组文章中指出，社会保障法的价值理念应当是公平、正义、共享，其中公平是社会保障法的首要理念，正义是社会保障法作为一个法律部门的基本价值目标，而共享则是社会保障法价值理念的皈依。

　　通过上述对理论界社会保障法价值理念研究的综述，我们不难发现其中公平、正义、安全作为社会保障法价值理念的看法是几无异议的。对于效率是不是社会保障法的价值理念，则存在着较多争议。

　　笔者认为，社会保障作为一项社会制度，它的使命是解除国民的生存风险，保障每个社会成员的生活安全、维持其基本生活并不断提高其生活质量从而保证其生存权和发展权。社会保障中追求的效率首要是制度本身的有效性、运行绩效，即社会效率(能否有效地解决社会问题、完成制度使命)以及运行效率，而非经济效率，这才是社会保障语境中的正确的效率观，因为我们不可能也不应当指望通过一项社会制度去解决本应该由市场机制等经济制度或政策来解决的经济效率问题，我们反而需要通过社会保障制度来矫正市场经济运行必然导致的“效率有余而公平不足”的问题。自身有效性及运行绩效对于任何一项社会制度来说，其重要性都是不言自明的，并不需要特别加以强调和突出。因此，效率不应当成为社会保障法的价值理念。

　　社会保障水平过高，也许会使部分社会成员滋长懒惰心理和不劳而获思想，培养出一批“懒汉”，挫伤从业人员工作积极性，会使积累匮乏，抑制企业投资和居民储蓄的意愿，导致部分经济效率损失。但是，这只是社会保障水平发展过快的一个可能结果，如果社会保障水平的提高能够控制在可以承受的范围之内，避免过度保障，使其与社会经济发展相适应，并且不断增进社会保障制度安排与其他制度或政策的协调程度，提高该制度安排包括经济效能在内的综合效能，那么所谓的“福利病”所导致的经济效率损失是可以减少甚至避免的。

　　20世纪80年代以来，西方国家有关“福利国家政制乃经济增长缓慢乃至停滞的元凶”“应当大幅度削减福利，以刺激经济增长”的言论和主张，实际上是在让社会保障制度替之前各国政党在经济增长“黄金时期”不理性地全面扩张福利项目、过度透支未来财力的行为以及原油价格上涨、人口结构变化导致劳动力不足等经济社会环境变化所引起的周期性经济衰退受过，更何况北欧福利国家的高福利并没有阻碍其成为全球最有竞争力的国家和地区。

　　综上所述，笔者认为社会保障法的价值理念应当是安全、公平、正义与共享。前三者毋庸赘述，在这里，仅就“共享”一词谈谈笔者的看法。社会保障制度中的共享，笔者的理解是“社会保障权利共有，社会保障义务共担，经济社会发展成果共享”。具体而言，就是作为一个政治共同体内的成员或者满足一定条件情况下的非共同体成员的个人，应当基于人权无差别地享有受到社会保障安全网保护的权利，并相应地分担制度规定的义务，通过社会保障制度安排这一社会互助机制实现风险共担、福利共享，分享经济社会发展成果。这是社会保障制度的本质，也是社会保障法价值理念的皈依。

　　3. 有关社会保障法基本原则的探讨

　　法律原则是指可以作为法律规则的基础或本原的综合性、稳定性原理和准则，不预先设定任何确定的、具体的事实状态，没有规定具体的权利和义务，更没有规定确定的法律后果。但是，它指导和协调着全部社会关系或某一领域的社会关系的调整机制。因此，法律原则具有较宽的覆盖面、宏观上的指导性和稳定性。

　　社会保障法的基本原则是指集中体现社会保障法的本质和精神，主导整个社会保障法体系，为社会保障法调整社会保障关系所应遵循的根本准则。社会保障法的基本原则贯穿于整个社会保障法，统率社会保障法的各项制度及规范，是整个社会保障立法、执法、司法、守法以及研究社会保障法的总的指导思想。

　　目前，理论界对于社会保障法的基本原则这一问题仍然没有达成统一的意见。就社会保障法保障对象的普遍性与区别性(选择性或特殊性)来说，有学者认为社会保障法应实行普遍保障或普遍性原则，有学者认为应实行普遍性与区别性竞合原则或普遍性与选择性相结合(相融合)原则；就社会保障法律关系中权利与义务的关系来说，有学者认为社会保障法应实行权利保障原则，有学者认为应当实行权利与义务相对等或权利义务相一致(相统一、相结合)原则；就社会保障水平的确定原则来说，有学者认为社会保障法应贯彻保障水平与(社会)经济发展相适应原则，有学者主张实行保障水平与生产力相适应原则。

　　当然，理论界也在不少具体的社会保障法基本原则上达成了一定共识，如公平与效率相结合原则或兼顾公平与效率原则、社会化原则、满足(保障)基本生活需求(需要)原则以及生存权保障原则，等等。除此之外，还有学者认为平等性原则、基本生活保障与提高生活质量相结合原则、适度保障原则、城乡有别原则、国家保障与社会保障相结合原则、政府统一管理原则、社会保障基金有效利用原则、自我保障与群体调剂相结合原则等也应是社会保障法的基本原则。

　　就社会保障法的基本原则而言，笔者认为，应当包括以下几个原则：

　　(1)普遍性原则与统一性原则

　　这一原则是指社会保障对象应当包括所有社会成员，不应当有所遗漏，并且社会保障制度安排应当尽可能协调与统一，避免制度分割和碎片化，努力实现公民社会保障权利分配公平以及义务负担公平。

　　(2)保障水平与经济社会发展相适应原则

　　这一基本原则指的是社会保障水平应当与经济社会发展相适应，既使得社会成员能从社会保障制度安排中分享到经济社会发展成果，也应当使得社会保障水准能够控制在经济社会发展水平能够承担和社会各方可以接受的范围之内，努力实现社会保障制度可持续发展与经济社会可持续发展的统一。

　　(3)兼顾公平与效率原则，由于社会保障制度牵涉广、影响大，社会保障法在调整社会保障关系时，应秉持公平原则，通过各种社会保障项目维护和实现保障对象之间的公平，同时应当十分重视制度有效性及运行绩效的高低，优化实体制度以及运行程序，不断提高该制度的社会效率与运行效率。

　　四、有关中国社会保障法制建设的探讨

　　1. 关于中国社会保障法制化的讨论

　　与西方发达国家在社会保障制度建设中遵循立法先行的原则不同，由于中国转型期的特殊国情及长期以来形成的“先试点、后推广”的工作方法，在中国社会保障制度建设中，一直是政策先行，待到政策成熟定型后再上升为法律制度，因此，中国社会保障法制建设一直较为落后，法制化程度不高。

　　对于社会保障法制化的内涵，有人曾作过广义与狭义的界定。从广义上说来，“社会保障法制化是建立健全社会保障法律、法规体系，把国家的社会保障职能以法律和制度的形式固定下来，从而使得这项职能具有稳定性、连续性和极大的权威性，并在实际执行中做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。从狭义的角度，其核心思想是指“建立健全社会保障法律法规体系”的过程或状态，并包含“社会保障措施法律化、社会保障法律体系化以及社会保障法制的完善化”三项内容。而任鸿升则认为，“所谓社会保障法制化，即社会保障的法律制度化，是指国家通过制定和实施一系列调整社会保障关系的法律规范，为社会保障制度提供客观依据和行为准则，从而保证社会保障制度良性运行的活动”。从目前的研究来看，理论界对于社会保障法制化的内涵取其狭义者居多，即限于突出强调建立健全社会保障法律法规体系。在本文中，社会保障法制化取其广义，着重于对社会保障法律实施机制研究的述评。

　　除了关于社会保障法制化概念的探讨，理论界关于中国社会保障法制化的总体讨论，目前主要集中在社会保障法制化的必要性、重要性和紧迫性的论证上面。其中，林嘉在“论法治国家目标与社会保障法制化”一文中指出，“由于法律对权利义务的资源配置作用，只有通过法制化，才能使社会保障主体的权利、义务和职责明晰化；法律的稳定性和连续性可以使社会保障主体的权利义务获得一种确定性；基于法律的正义价值，可以使社会保障的各项制度更为公平合理；只有通过法制化，才能使社会保障制度有效地运作”，充分说明了社会保障法制化的必要性。苏涛在“简论我国社会保障法制化的内涵及其立法原则”一文中谈到，“社会保障法制落后和不健全，已经严重束缚了我国社会保障的建设与发展，在一定程度上制约了经济体制改革的顺利进行。社会保障法制化已是刻不容缓了，能否实现社会保障的法制化已成为我国能否建立健全社会保障制度的关键，也关系到我国社会主义现代化建设的大局”，足见社会保障法制化的紧迫性。此外，徐东华在“浅议社会保障法制化”一文中指出社会保障法制化对经济体制改革、经济发展与社会需要具有的重要作用，从而论证了社会保障法制化的重要性；任鸿升也从社会保障法制化与构建和谐社会之间关系的角度佐证了社会保障法制化的重要性；高云虹，刘竹君、张兰图还分别从《世界人权宣言》《经济、社会和文化权利国际公约》及WTO规则等国际法背景阐述了社会保障法制化建设的重要性。

　　2. 关于中国社会保障立法问题的讨论

　　目前，理论界对社会保障立法问题论著颇多。

　　对于社会保障立法的研究，首先起始于对当前中国社会保障立法现状的研究，限于篇幅，下面仅列出具有代表性的观点。林嘉认为，我国自20世纪90年代以来，已经加快了社会保障立法的进程，但从目前社会保障立法的实践看，还存在着许多亟待解决的问题，主要有：社会保障立法严重滞后，与社会保障制度发展和改革的目标不相符；现行社会保障法律规范的立法层次太低，与社会保障的地位不相符；社会保障立法不统一，影响了社会保障的统一性和稳定性；社会保障法律实施机制相对薄弱，使有法不依、执法不严的现象相当突出。郑功成在其《社会保障学》一书中指出，尽管新中国的社会保障法制建设走过了半个多世纪的历程，并制定过多部社会保障方面的法规和部分相关法律，它们对维系以往社会保障制度的运行起到了不可或缺的作用，并为以后的社会保障法制建设奠定了一定的基础。然而，从总体上看，中国的社会保障立法又确实十分落后，基本上处于一种非正常状态，主要表现在：社会保障立法还缺乏合理的理念；立法缺乏统筹规划，体系结构残缺；法制建设的层次低；立法主体混乱，立法层级无序；欠缺与世界贸易组织的社会保险规则相适应的法律规范。贾俊玲则进一步指出，长期以来，社会保障立法采取‘分散立法’体例，基本上处于“头痛医头、脚痛医脚”的状况，至今还没有一部关于社会保障的综合性法律，只有少量法规和个别法律就某些社会保障项目作出专门规定，远未形成完整的体系，且立法层次低，缺乏统一性、稳定性和权威性。除此之外，丁康、李勇波、王芳、简洁还专门撰文分析中国社会保障立法现状，特别是当中的问题和缺陷；刘远风、张德明、代艳丽等还特别分析了农民工社会保障立法的现状及困境。

　　面对中国社会保障立法滞后的现状，我们应当秉持社会保障法的核心价值理念、遵循社会保障法的基本原则，采取适宜的模式加快社会保障立法，构建符合中国国情和社会保障制度发展需要的法律体系。

　　贾俊玲在提出自己对中国社会保障立法模式选择的见解之前，首先对社会保障法在世界范围内的立法模式进行了考察，发现共可分为三类：第一类是平行模式，即针对社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚等社会保障项目，分别立法，各自调整某类社会保障项目方面的社会关系；第二类是母子模式，即统一制定一部社会保障法的基本法，综合规定各类社会保障项目的基本问题，再依据基本法就各类社会保障项目分别制定若干单项法律法规；第三类是混合模式，即颁布部分社会保障方面的专门法律法规，同时将另一些社会保障项目纳入其他部门法体系中进行规范。在她看来，完善的社会保障立法体系的建立，还需要确立社会保障立法的近期和远期目标，分步骤实现。理想的社会保障立法体系应是母子立法模式，即以社会保障基本法为龙头，其他单行法及地方立法相配合，形成完整、统一的社会保障立法体系。但是，从我国的具体国情及社会保障制度运行的需要考虑，当前宜按照多法并立的平行立法模式来建立社会保障法律制度，即根据社会保障体系的各个子系统，在尊重现有立法格局与传统的基础上，分别制定《社会保险法》《社会救助法》《社会福利法》等多部平行的社会保障单行法律，待到条件成熟时，应适时进行社会保障基本法的编纂工作，以使我国社会保障法体系得以完备，功能得以充分发挥。可以说，这种观点基本上代表了目前理论界更为主流的看法，当然也有其他不同的看法。笔者赞成前者看法，即在中国现阶段，制定一部综合性的，包含社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚等内容的社会保障法并不具现实性，但可作为长远的目标模式。

　　关于中国社会保障法律体系的构成，林嘉认为应当由社会保险法、社会救助法、社会福利法、社会保障管理监督法、社会保障基金管理法、社会保障争议解决程序法等部分组成。樊启荣等认为，社会保障法律体系应该由单项法(社会保险法、社会救助法、社会福利法、社会优抚法等)、专项法(社会保障组织法、社会保障基金法、社会保障程序法)以及相关法(劳动法、财政法以及其他相关法)构成。石宏伟、周德军认为社会保障法律体系应包括这样几个层次：第一层次是根据宪法制定的《中华人民共和国社会保障法》，作为社会保障的基本法，应明确社会保障的目的、范围、基本原则，公民的社会保障权利和义务，社会保障机构设置、职能，社会保障基金的筹集和管理以及社会保障的实施监督等问题；第二层次是社会保障的主干法，如社会保险法、社会救济法、社会福利法、优抚安置法等；第三层次是中央政府制定的行政法规、实施细则以及各个部门的规章，还有一些地方性的法规。

　　此外，理论界还就中国社会保障法律体系的完善以及未来发展提出了许多建议和展望。郑功成、樊启荣等认为，社会保障法律体系的完善，应当从以下几个方面推进：由地方立法向中央立法发展；由分散立法向相对集中立法发展；由行政立法向人大立法发展；强化社会保障法律制度的实施机制。

　　特别地，目前理论界对农村以及农民工社会保障立法问题开始感兴趣，并开展了相关研究。其中一个值得思考的问题是制定统一的《社会保障法》或《社会保险法》，使其适用于城市居民以及农村居民，还是进行农村社会保障甚至农民工社会保障专门立法。前者能够“在社会保障上给城市居民与农村居民同样的待遇，实现公平的社会保障制度，实现城乡居民的平等的社会保障权”；后者则是中国二元经济结构长期存在国情下的现实选择，“可以更充分地体现农民的实际需求，也可以更充分地满足农民的实际需要”，“已有德国的先例：1994年6月10日通过的《农业社会保障改革法》为独立经营的农民、与他们共同劳动的配偶和其他共同劳动的成员提供保障”。

　　3. 关于中国社会保障法律实施机制的讨论

　　徒法不足以自行，再是良法美制亦得实施后方成现实。社会保障法的实施机制包括行政执法、司法、仲裁及法律监督等。目前，理论界对社会保障法律实施机制的研究笔墨不多，但是，普遍认为“中国社会保障法律实施机制弱”“存在严重的缺陷”“法律实施状况不理想”。究其原因，有学者认为，是由于中国现行社会保障法主要表现为行政机关制定的规范性文件，其法律效力低所致；有学者认为，主要原因是“社会保障法律中缺乏责任规范和制裁办法”；还有学者认为，“即便是已经制定的法律法规，由于原则性过强、线条较粗，规范性不足，导致可操作性差”“相关立法对权利和职权规定较多，对义务和责任规定不足，致使很难建立起法律法规执行的责任机制”。

　　面对中国社会保障法律实施机制薄弱的现状，不少学者也提出相应的对策。樊启荣等认为，“一方面，应加强法律规范本身的强制性，尽快建立起有关的社会保障法律责任制度，对拒不缴纳法定的社会保障费、拒不履行支付社会保障金义务、不正当使用保障基金、贪污、挪用、侵占保障基金的行为人，应当依法追究其行政责任、民事责任和刑事责任”；“另一方面，借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式，建立起我国专门的劳动和社会保障法庭，专门从事审理劳动和社会保障的争议案件，使当事人在社会保障权益受到不法侵害时获得有力的司法保护，并对社会保障领域里发生的违法、犯罪案件，依法及时审理”。尹乃春则侧重建立具有中国特色的社会保障司法救济制度，主张“建立专门性的社会保障司法救济体制和程序，确立‘谁方便、谁举证’的社会保障诉讼新举证原则，完善社会保障司法救助制度，建立社会保障公益诉讼制度”。丁康还认为，“鉴于《中华人民共和国刑法》并未将社会保险基金列入特定款物的刑法保护之内”“中国最高立法机关必须加紧制定有关制裁挤占、挪用社会保险基金的违法犯罪行为的法律，以确保社会保障法规的有效实施”“社会保障受益人对社会保障管理机构及其工作人员玩忽职守使其遭受损害时，或因单位和个人采取欺诈、贿赂等非法手段取得社会保障金而使其利益受损时有权提请行政裁决或司法裁判，追究责任人的行政责任、民事责任直至刑事责任”。

　　五、结论及下一步研究的方向

　　社会保障法在中国是一个年轻的法律部门，社会保障法学在中国也是一个新兴的学科，一切都是方兴未艾的。就目前的研究成果来看，虽说已有不少优秀成果出版，但总体而言可以说是尚处在起步阶段，社会保障法学基础理论研究尚待深入，社会保障法实践研究有待开拓，社会保障法史研究则更是尚待开发的蛮荒地。相对中国其他诸如民商法、刑法、行政法研究是如斯，相对发达国家法学研究更是如斯，中国法学学者特别是社会保障法学学者责任重大。

　　基于上述对社会保障法研究现状的述评，笔者认为理论界今后应该从以下几个方面开展进一步研究：

　　1. 深入社会保障法专题研究。例如，可以围绕社会保障法三个次级法律规范群展开相关专题研究，也可以循着社会保障法概念及特征—价值理念—基本原则—法律渊源—社会保障法律关系的要素(主体、客体以及内容)这一条法学研究的经典路线深入开展社会保障法基础理论研究，构建社会保障法学学科知识体系。

　　2. 从历史角度以及国际视野梳理和回顾世界社会保障法发展历史。社会保障法作为一门法律科学，从历史的角度和国家视野追溯世界各国社会保障法发展演进过程，探讨其在各个历史发展阶段以及各国或地区的不同理念、原则、特征、内容及其影响因素，找出其中具有一般性的规律，对我们发展和完善社会保障法学科以及指导现今社会保障法实践都具有重要的理论和现实意义。

　　3. 追踪中国社会保障立法与司法实践，开展社会保障立法与司法对策研究。前述两个方面都是就社会保障法基础理论研究方面而言的，我们开展基础理论研究的目的最终是要用理论指导实践。运用社会保障法理论研究成果指导立法与司法实践，针对立法与司法实践中存在的问题开展对策研究，对于目前已经进入社会保障法治建设关键阶段，《社会保险法》草案已经经过全国人大常委会两次审议、《社会救助法》也将在2009年审议的中国而言，尤其具有重大的现实意义。