【译 者】班颖杰 人民银行研究生部

　　智利无疑是一个富于创新的国家。在拉美国家中，1924年它率先建立了社会保障体系。1980年它推行了社会保障改革，建立了个人基金制。改革的成功超出了人们的预料而震惊了世界，事实上许多国家都借鉴了智利改革的成功经验。

　　1924年建立的社会保障体系以现收现付制为基础，它广泛地覆盖了养老金、抚恤金、疾病补助和健康津贴。智利在社会保障领域中的发展是美洲国家中最为先进的，二三十年代它在OIT的帮助下，根据当时欧洲流行的体系创立了自己的社会保障体制。

　　当时的社会保障体系没有覆盖到全国，而是根据职业的类型划分为三个大的系统，包括蓝领工人、领薪金的雇员和公共部门的职员，又根据职业的具体类别分为约50个更小的子系统。各个系统内的职工群体的受益水平有很大的差异，对那些具有政治经济实力的群体过于慷慨。随着时间的推移，各系统间的不一致等其他的弊端也越来越严重。

　　陷入危机之路

　　到1980年以前，智利有32个独立的社会保障机构(Cajas)，各个机构受不同的法律规定制约。有95%的缴款份额集中于其中的三家机构：S.S.S.(65%)、EMPART(18%)和CANAEMPU(12%)。在这32家Cajas中，共有上百种不同的社会保障制度安排，其中一些安排使某些群体享有特权，如“与薪金挂钩的养老金制”(salary-linked pensions)，它规定在职人员的养老金与其薪金同步调整，而且根据就业年限可提前退休，允许退休的起始年龄为42岁。

　　在官僚式的管理下，社会保障体制效率低下，工人没有选择的余地，劳动阶层遭受歧视。它剥夺了构成人口绝大多数的贫穷工人的一切权利并迫使他们接受最苛刻的条件。

　　50年代社会保障的危机已初见端倪。豪尔赫·亚历山德里(Jorge Alessandri)(1958-1964)执政期间成立了一个特别委员会来推动意义深远的社会保障改革。特别委员会的调查研究及大量的事实再次证实了彻底改革的必要性。然而，由于那些有权势的群体为了继续从旧体制中捞取远大于其支出的收益而反对改革，该任政府与随后的两任政府都畏缩不前，导致了改革的失败。研究人员完成了学术报告，外国专家也来智利专察，他们对旧体制弊病的诊断已达成了共识，但没有能力来解决问题。危机逐渐恶化，旧体制的崩溃是迟早要发生的事。

　　现收现付制有三种资金积累的方式：提高缴纳率、加大政府投入和降低受益水平。社会保障机构财务状况的恶化决定了有必要同时采用这三种方式。随着人口的老龄化，由越来越少的在职工人负担退休者。1955年智利有12.2个在职工人负担一个退休者，而到1979年只有2.5个在职工人负担一个退休者。在1947-1980年期间，政府投入增加了13.8%，缴纳率也在不断的上升，1925-1937年，缴纳率为工资的5%，1975年增加到了51.4%，1980年社会保障体制改革时，缴纳率降为33.25%。

　　1973年军政府上台后，决定将这一屡遭失败的改革推向成功。军政府发挥了创造力和想像力，推行了以个人基金制代替现收现付制的社会保障改革。缴款者不仅可以选择私人机构管理个人的社会保障资金，而且可以制定自己的退休计划。

　　一份鼓舞人心的文件：“砖”(The Brick)

　　皮诺切特(Augusto Pinochet)总统，这位具有远见卓识的政治家，将研究新的社会保障体制的任务交给了一个年轻专家小组，这些专家摒弃了在国家社会经济生活各个领域中长期奉行的思想，提出了独特的见解。

　　我记得，在1973年12月，资深的经济学家米格尔·卡斯特(Miguel Kast)请我加入ODEPLAN研究部参与社会保障改革的调查研究，这宛如发生在昨天。从那时起到1981年改革法律的公布，我们一直在为改革目标而不懈地奋斗，这期间经历了一个漫长的酝酿过程。那些最初参加研究的人在“砖”这一著名的文件中找到了改革的大概轮廓。这份文件是由天主教大学经济学院的专家在1973年军政府宣言之前发生的大危机中所完成。可以看出，当人民团结政府还在苟延残喘之时，各个经济领域中的改革框架方针已具雏形，改革最终将摧毁那个过时的、不公平的旧体制。

　　“砖”认为，改革现有体制并不简单，应分为若干阶段实施：首先，创立一个有效率的新体制；第二，已经领取养老金的退休职工的养老金问题的调整；第三，已缴款若干年的在职职工的养老金账户的调整，这涉及到养老基金的转移，并需确定职工的工作年限。

　　在此基础上，改革的具体内容方法是：

　　新的社会保障体系将由两个子系统组成：一个是以税收筹资向所有符合一定条件的智利人提供相同水平的基本养老金；另一个是由职工个人按规定每月在专门机构缴纳养老金存款，积累起来的养老金由该专门机构负责管理和投资，以确保养老金的保值增值。

　　这些被称为养老基金(Pension Funds)的新机构，与原来的Cajas相比，有如下的特点：

　　●职工个人退休后获得的养老金等于其缴款额；

　　●养老基金是一个开放的系统，多家基金独立存在、相互竞争，养老金在各基金之间自由转移；

　　●政府只出于保障成员利益、防止欺诈和玩忽职守行为、避免风险过大而进行干预；

　　●投资金额将从应税收入中扣除；

　　●基金间资金自由转移，成本只包括正常的文本费。

　　可以看出，“砖”包含了后来改革的基本思想，另外，它还高瞻远瞩地分析了新体制将对国家的财富积累产生的影响：

　　●不仅有效地解决了社会保障问题，而且创立了在工人手中积累财富的新机制，工人将成为金融投资储蓄的主要来源之一；

　　●经过多年的财富积累过程，将导致财富的社会化，而不必然会发展为国家社会主义；

　　●有效地将国家控制在财富转移到工人手中。

　　巨大的阻力

　　ODEPLAN任命芝加哥大学经济学家米格尔·卡斯特来研究由现收现付制向新的个人基金制的改革，这是当时在位的任何政客都不愿看到的。

　　卡斯特被委派到美国著名的沃顿商学院进修相关课程，为期一个月。1974年4月，他起草了《社会保障改革研究》议案的初稿，至今仍保存在Mideplan图书馆中。1974年5月，改革议案提交到议会讨论。议会的顾问对改革议案惊恐万分，因为他们认为，如果国家储蓄按每年3.5亿美元的速度增长，就不能遏制通货膨胀，而治理通货膨胀是当时主要的政策目标。议会推迟了立法，政府再次委任ODEPLAN与天主教大学经济学院对改革的经济效应进行详尽的计算论证与研究。

　　时间在流逝，我们却失望地看到，从工人利益及国家整体利益出发有效管理工人储蓄的目标仍无法实现。我们在每年的第四季度提交新的改革议案，但总是遭遇反对的意见，这意味着改革被再次推迟，我们必须继续研究扩充或完善改革方案，年末由于预算诉讼及假期，我们只能间断工作，而到下一年三月又开始新一轮的研究。

　　关于新体制的内容，我们也遭遇了方方面面有反对。劳动部的人员认为与他们提出的由Cajsa De Compensaciun管理的集体资本化(collective capitalization)的改革方案相比，“个人基金制缺乏互济性”；他们忽略了S.S.S.体制下男子的退休年龄为65岁以及智利女子的期望寿命大于男子的事实，认为“相对于智利工人的期望寿命而言，基金制对退休年龄（65和60岁）的规定过于苛求”；或者认为“由私营部门管理基金存在假破产的风险，会牺牲缴款者一生的储蓄”。

　　面对这一切的阻力，我们没有退缩，反而迸发出更大的激情与勇气。当时ODEPLAN的新领导人罗伯特·凯利(Robert Kelly)以其顽强的精神给予了我们坚定的支持与鼓励，我们曾多次到他的办公室递交辞呈而又羞愧地出来，准备继续努力！

　　重要支持我不禁回忆起那段与同伴合作的漫长的时光，开始时我与卡斯特和寒尔希奥·费尔南德斯(Sergio Fernández)合作，后来加入了劳动和社会保障部部长何塞·皮涅拉(José Piera)领导的工作小组，小组成员很多，难以一一列举。大家不断地思考、探索，于1980年底成功地完成了最终的改革方案，后来议会批准了这一方案并通过了立法。我们难以忘记1979年底与议会间的长时间会谈，会上经济部长塞尔希奥·德卡斯特罗(Sergio de Castro)阐明了“当时运行的社会保障体制已对国家经济形成了致命的危害”。由于维持旧体制的高昂成本，任何试图改善国家经济状况的计划都付之东流。破旧才能立新，改革势在必行。

　　在这紧要关头，皮诺切特总统坚定地推动了改革的进程。如何将新体制付诸实施是亟待解决的问题，由于人们仍然对新体制心存疑虑，必须规定对在一定日期后参加工作的人强制实施，而旧体制中的人可自愿选择。1980年11月通过了改革法案，当时何塞·皮奥埃拉(José Pioera)任劳动和社会保障部长。1981年5月，新体制正式实施，新体制的重要倡导者米格尔·卡斯特成为政府首相。

　　在智利推行基本的社会保障体制改革的同时，统一了所有参保人的退休年龄的标准以及领取养老金的受益标准。另外还废除了所有对政府行政部门与私营部门职员区别待遇的歧视性规定，其中包括与薪金挂钩的养老金制。因此皮诺切特政府推行的社会保障改革不但建立了由私营机构管理个人养老金账户的基金制，还调整了所有参保人的受益标准。

　　1979年2月9日的政府公报刊登了第2448号法令(Decree. Law. NO2448)，其中包括了后一部分的改革内容。财政部和劳动部的联合工作小组经长期的分析论证后起草了这一法令。

　　正如我们所预料的，这一法令的实施极不受欢迎，因为它提高了退休年龄的标准，并取消了与薪金挂钩的养老金制。这触动了所有在政府行政部门位居高职的政府官员的利益，包括军队中的将军。

　　这一法令是前劳动与社会保障部部长巴斯特·科斯塔·拉米雷斯(Vasco Costa Ramirez)在离任前签署的最后一个法令，当时的财政部副部长卡普塔因·佩德罗·拉龙多(Captain Pedro Larrondo)在他在任的最后一天即1979年12月26日去拉米雷斯家取走了这一法令。科斯塔·拉米雷斯是工作小组的成员，他果断地签署了这一绰号为“受咒骂的法”的2448号法令，为下一任劳动与社会保障部长解除了一个沉重的负担。

　　从1981年至1990年，个人基金制的成功发展超出了人们的预期，有必要根据新的现实情况修改3500号法令(Decree Law 3500)的许多条款。参保人的个人账户中积累了大量的资金，养老基金的投资规模随之扩大，国家建立了风险评级委员会来对基金公司进行监督。法律经修改，允许以前的养老金转让给资金积累充裕的基金，而且人们可以选择部分养老金、临时养老金等不同的方式。

　　许多年轻专家竭忠尽智，进行了长期的分析研究工作，终于使这个“在1980年诞生的婴儿长大成人”。改革的巨大成功是有目共睹的，实际上智利的社会保障改革成为军政府的最重要成就之一。智利创立的基金制正成为国际的典范，秘鲁、哥伦比亚、玻利维亚、墨西哥已采用了这一体制，美国、英国、俄罗斯及其他欧洲国家也在学习借鉴。我们为此而感到欣慰，可以自豪地称之为“智利真正的出口拳头产品”。

　　支持基金制成功的主要因素

　　1980年智利开始实施的社会保障改革的主要特征是：经济自由化和取消从过去几十年社会化中遗留的各种程度的政府干预。改革的基本理念是社会保障储蓄管理的私人化，即由私营公司代替由政府运作的Cajas，负责养老基金的管理。

　　要确定促进智利建立了新的养老制度并取得成功的基本因素，我们需要指出至少有两种不同的类型：首先是推动改革进程的因素，其次必须考虑改革的必要因素，确切的说是决定改革自身的因素。

　　改革的进程

　　回顾智利的社会保障改革时，我们发现促进改革成功的基本因素恰恰是教科书中所列举的开拓任何新事业都要具备的因素，在智利的改革中，它们是：

　　●准确地诊断旧制度问题的实质；

　　●改革专注于具体目标；

　　●改革目标的整体统一性，以防止各目标之间的矛盾或竞争；

　　●概念的清晰，新制度在确立之初目标就很明确；

　　●与上述诊断、改革目标和概念相符合的方法；

　　●社会保障改革是国家一系列改革的组成部分，国家整体改革是要建立与国家宏观政策目标相一致的崭新的、合理的法律框架；

　　●政府坚定的改革决心并切实推进改革的实施。虽然几十年来人们对改革问题已达成了共识，但直到1980年改革才真正开始实施。

　　如果我们要应对如同智利社会保障体制一样的改革，就应该研究如何最好地满足上述所有条件。自智利社会保障改革实施以来，对改革的典型分析通常是针对改革内容和其方式工具的运用，而对改革的相应环境及其对改革的影响却很少研究。我们认为，制度环境同改革的实质内容一样对智利改革的成功起了关键的作用。下面将进行分析。

　　诊断

　　我们必须反复强调，对以前的社会保障体制进行详尽分析是至关重要的。1980年前，养老金问题已是多年来大量研究的课题。我们还记得普拉特(Prat)委员会在60年代发表了有关社会保障的报告，由塞尔希奥·德卡斯特罗领导的研究小组在70年代早期发表了“砖”一书。准确的诊断使我们详细地了解到旧体制衰落的原因，使当局将注意力集中在问题本身而不是其症状上。

　　早在1960年普拉特委员会就意识到旧制度已岌岌可危，因为它不但充满了不公正与歧视，也成为社会发展的桎梏。尽管直到21年后才推行了新制度，但毫无疑问，那期间已有很多人深入地研究证明了改革旧制度的必要性。

　　对旧的养老金制度不能及时改革的原因在于这一制度的寡头特征。任何变革都会侵犯强大的利益集团的权利。养老金制度也陷于松散的社会保障整体结构中，社会保障体系设计的意图与其辩护者的言辞严重不符，这实际上影响了不同的受益者。旧制度的实质是现收现付制，它受指责最多的问题是它有累退倾向，这一结果与其自身标榜的福利救济作用完全相左。旧制度和它的辩护者把养老金制度的特殊目的与福利性社会保障工具的再分配功能相混淆，根源于有人坚持主张所有的社会保障工具都应具有再分配／福利性质。于是政府设计了复杂的制度管理程序，最终养老金制度演变成维持政府运营费用的融资工具，也就是另一种税收。旧制度侵犯了人们平等的权利，扭曲了养老金制度的本质，必然要走向灭亡。

　　专注

　　与旧制度相反，新的养老金制度专注于解决受益人的特殊问题而没有与其它福利和社会保障问题相混淆。旧制度试图解决所有的问题，却引起了矛盾、不公正的特权与歧视，因而弄得一塌糊涂。新制度以解决养老金问题为唯一目标。它不用来解决工人的社会或金融问题，尽管这些问题也很重要。我们可以称之为一个“胸无大志”的制度，但它能有效地完成目标。对其他诸如住房、健康、失业培训等社会问题的解决，将运用适合于其特定目标的其它工具来解决。试图用高度复杂的单一的工具来解决所有的社会保障问题是严重错误的。这一做法忽略了社会生活具有显著的动态特性，必须不断地对工具进行调整才能有效地完成目的。这一工具越复杂，按不同时间的实际情况调整就越困难。这一工具的加速过时无疑会导致制度内激增大量的利益集团，他们的唯一目标是建立并维持脱离于大多数人的特权。在这些利益集团的压力下，单一的缴款将无法满足制度融资的要求，因而导致整个制度在金融上的崩溃。同时在特殊利益集团的内部又会产生了集团，随着时间的变化，他们的收益水平与体系内的普通的受益者相比差距越来越大。用单一的工具解决所有的社会保障问题，后果是显而易见的，但它却是世界各国在解决社会保障问题时所遇到的典型问题，智利也是如此。

　　统一和清晰的概念

　　统一和清晰的概念是另一个支持因素。从广义上看，社会保障的本质显然不是指所有解决社会保障问题的解决方法都应具有再分配性质，也不是指所有问题的解决都来自于政府的动机，也没必要用单一的工具来解决社会保障中出现的所有问题。在养老金制度中尤为如此，它的目的是为那些从经济活动中取得收入的人们在由于年老必须或决定停止工作时提供一种保障。显然，现收现付制与个人基金制对养老金制度的目的这一问题存在概念上的分歧。现收现付制与再分配的目的紧密联系，但这不是养老金制度真正应该解决的问题。在旧养老金制度下，强制性缴款等同于税收，缴款者的支出与其获得的收益无关。以强制性个人储蓄为基础的新养老金制度与旧制度迥然不同，虽然它在法律上也是强制性的，但缴款者无疑拥有对积累基金的所有权，而且个人的收益与个人的努力成正比。如果仍需要政府辅助干预来解决绝对贫困（或实际上是相对贫困）问题，则要建立另一个机制。

　　只有尊重个人的权利、强调并鼓励个人为自己的行为负责，社会才能实现和谐统一。如果人们在适当的激励下能自己解决养老问题，就没有必要由税收制度来解决。政府应处于辅助的地位，当人们不能解决现有的问题时加以干预。清晰的概念为改革设计中的各方面的问题奠定了基础。

　　适当的方法

　　在准确诊断了旧制度的实质及明确了有关改革的基本概念后，要定义新制度采用的技术工具。在此作出的选择是决定性的。在构建养老金制度中有一些关键因素：选择定额给付制还是定额缴款制；现收现付制还是基金制；个人基金制还是部分或完全基金制等等，这些问题的决定对养老制度的稳定性及其类型的设计十分重要。

　　我们的研究表明，现收现付制下个人的收益与个人的努力脱钩，或者授予行政官员有关募集资金使用的擅自处理权，在制度内都会滋生腐败。制度运行的结果会背离其原定目标，另外一些技术因素也表明现收现付制的基本原则使其与基金制相比，效率低下且负担沉重。为了以定额缴款满足对养老者的固定给付，现收现付制依靠整体工资的增长率，而基金制依靠市场利率来达到同样的目的，这就是其他情况相同、同时后者更经济的原因。

　　法律框架

　　支持智利社会保障制度改革的另一个基本因素是，改革不是孤立进行的，而是整个社会制度变革的一部分，变革的过程涉及到国民生活的许多其他方面。在养老制度改革之外，还进行了国家健康保险制度和其他社会保障制度的改革，社会住房金融制度改革，另外还修改了有关资本市场、保险与公司的法律，修改了有关劳动合同的规定等等。

　　智利的改革充分考虑了各个领域中的协调一致，国民生活的各个方面都与养老金制度同时或至少同期进行了改革，智利政府为此付出了巨大的努力。如果没有在私人财产、资本市场、保险、竞争、就业和劳动合同、广告等领域中广泛的改革措施的配合，养老制度的改革将是不完整的、无效的，也注定要失败。

　　政治意愿

　　在制度转轨的过程中，鉴于改革的重要性及其政治意义，政府恰当的激励以及将改革付诸实施的坚定决心至关重要。改革涉及到对既定权利和利益集团的调整，对成本与收益的权衡，会产生物质等方面的问题和人们对改革的疑虑。智利改革有一些有效的激励：

　　●在1981年改革前，政府消除了对不同群体区别对待的重大的歧视性因素。这使人们在选择进入新制度后能更清楚地分析自己的受益情况，也彻底击败了特权集团为维护既得利益对新制度的抵抗。

　　●以认账债券的形式对旧体制中缴款者积累的权利表示认可，这成为基金制下个人账户的第一笔支付，其金额的大小与缴款者在旧体制下积累的权利成正比。

　　●改革大幅度降低了强制性缴款数额，这样每个缴款者当期的支付减少，从而净工资水平增加，这无疑是人们较快地接受新制度的重要原因。

　　新制度的本质包括三个方面：制度模式的选择、决定养老金的管理、养老金发放前养老基金用途的确定。确定这三个方面的安排至关重要，安排恰当，各参与方才会有持久的动力保持自身利益与制度整体利益的一致性，不仅对立法者、监管当局和基金管理者如此，对受益者也是如此。要达到这种一致性，我们总结为基本的一点即职能的分离。

　　职能的分离

　　养老基金监管局与养老基金管理公司(Pension Fund Management Companies AFPs)的职能分工很明确：养老基金监管局负责规范与监督，养老基金管理公司是法定的经营管理者，养老基金代表所有缴款者的个人账户净值。监管局作为独立的监管机构，它对基金的规范与监管没有与基金的经营管理混为一谈。旧制度下，基金的经营管理者直接依附于监管机构，监管机构实际上陷入经营管理的具体事物中，从而干扰了其独立评价决策的能力，丧失了公正，基金的监管与基金的经营管理两者的混淆正是旧制度监管不力的根源。

　　基金管理公司与养老基金的分离

　　基金管理公司与养老基金的独立是新制度成功的另一个支持因素。当基金管理者挪用养老金以购买营运资产或者满足当前的消费而为自己牟利时，它显然就没有动力以最小成本管理基金来满足体系内大多数人的利益。在旧体制的管理下，大量的资金用于建设办公室与娱乐设施，为行政官员及其雇员提供了福利却损害了缴款者的利益。即使受益人是缴款者，也不需要指出他们以养老基金之外的目标为准。显然，只有养老基金的净值完全独立于基金管理公司的净值，才能保证缴款者的缴款将全部用于养老金的发放。

　　私人管理

　　在基金监管、基金净值与基金管理间建立了相互独立的职能分工后，智利新制度的另一个特点认可和强化了上述职能的分离，即规定由私营的养老基金管理公司负责个人账户的管理并相互竞争，基金公司只能在这一领域中专门运作。

　　姑且不谈私有企业和市场竞争相对于政府行政管理的优势，只要政府专注于监管职能，无疑就能保障缴款者的利益与政府利益的一致。而上述有关私营公司的特征也保障了目标的一致性。法律规定基金管理公司有单一的公司目标，即专注于高效率地为受益人提供法定养老金。受益人的个人账户可以在基金公司之间自由转移，这种竞争压力会迫使基金公司有效地管理基金。最后的一招是保证如果基金公司运营失败，风险净值由基金公司而不是由受益人承担。

　　个人账户

　　另一方面，就基金制本身而言，它的本质特点是缴款者的收益直接与个人努力成正比，这就消除了在缴款者中产生负的外部性的动因。基金制的这一特点由设立个人账户来保障，每个缴款者的储蓄在其个人账户中积累，任何时候都不会与体系内其他缴款者的资金相混淆。最终缴款者个人账户中积累的储蓄将成为各自养老金发放的资金来源。

　　基金公司间的竞争

　　基金公司应依法向缴款者征收基金的管理费用，各个基金公司之间在服务的价格和质量上平等竞争。基金公司的收费必须清楚明确，并应定期与缴款者交流信息，为缴款者提供个人储蓄账户的报告。基金公司有固定服务费率的自由，同时缴款者有将资金转到另一个基金公司的自由。另外，新制度还规定了基金公司行业准入的最低资本要求，同时规定了基金公司的强制储备金要求，以保证基金的经营效率至少维持在行业平均水平上。这些法律规定进一步保障了缴款者的利益。

　　单一的目标

　　前面已指出，新制度仅为缴款者提供养老金、伤残补助与幸存者救济金，因此缴款和个人储蓄也只用于满足这一目标。以前无所不包的养老金制度还要向成员提供健康保险、住房福利等，而在新制度下，创立了另外合法的方式来提供此类福利。

　　投资管理

　　新养老金制度的另一个基本特点是基金的管理与投资计划严格按照分散化、透明化和独立化的原则进行，并保障缴款者资金的安全与赢利。旧制度存在的问题部分根源于本应用于养老金发放的基金在某些投资项目中套牢而无法变现，与基金的流动性原则相悖；或者集中投资于某些部门却不能保证基金随时间增值；或者大量的投资偏向于其他目标，而使基金被肆意浪费，如用于政府行政开支等。

　　AFPs的单一公司目标

　　第3500号法令创立了以个人基金制为基础的养老金制度，由养老基金管理公司(AFPs)负责个人账户的管理。AFPs有单一的公司目标：管理养老基金并提供法律规定的服务与养老金（23条款）。我们需要仔细地分析为什么法律对AFPs的公司目标限定得如此严格，在此基础上，我们还要分析AFPs扩展到其它业务的可能性。AFPs应保证成员在最透明、最了解信息的情况下作出选择。我们应该记住，只有当缴款者真正开始领取尽可能多的养老金时，社会保障的最终目标才能实现。