作者简介：苑梅（1976-），女，辽宁丹东人，讲师，财政学博士，研究方向：财政理论与政策。

　　3.阻碍农村社会养老保险制度的可持续发展

　　如果缺少经济上的可持续，任何可持续发展都如无水之源、无本之木，效率较低的新农保基金运用和管理影响了农村社会养老保险基金的可持续性。首先，新农保基金的征收机构是乡镇劳动保障机构，而乡镇劳动保障机构只能对基金的保管和投向具备建议权而没有保管和投向的处分权，财政部门也只能做到对数额巨大的保险金支付实行兜底责任，并不能有效进行监管。其次，新农保基金的管理方式并不科学，其沿袭老农保制度以县为单位的属地分散管理模式。由于县级地区农业人口比重较高且财力有限，层次较低的管理工作致使基金管理水平也十分低下，再加上缺少专业的基金管理人才、技术和投资主体资格，基金管理效率水平低下，监管手段缺乏、监督职能缺位导致基金被挪用、挤占等腐败行为产生。最后，基金保值、增值效果不明显。新农保基金投资渠道单一，只能依赖银行存款或购买国债，在遭遇利率下降、通货膨胀等因素影响下必定出现负增长。例如，在新农保中，参保人员个人账户储蓄利率按一年期活期存款利率计入个人账户，而目前我国现行一年期定期存款利率仅为2.50%，如果银行利率持续走低，必将给资金保值增值带来巨大压力。即使政策允许数额巨大的保险金在安全情况下进入资本市场追求投资收益最大化，但是当前我国不成熟的资本市场使得资金的投资安全根本无法得到保证，增值保值更是无从谈及。基金不能有效保值增值，对于居民的缴费积极性起到负激励作用，对于参保人来讲，缴费与待遇之间的联系受到一定扭曲并逐渐松散起来，制度收入将会受到影响，进而影响到农村社会养老保险基金的支付能力。重要的是，基金的不可持续性很容易形成制度“破产”，最终阻碍农村社会养老保险制度可持续发展。

　　三、我国农村社会养老保险制度由“碎片化”转为“体系化”的可持续发展的财政支持

　　可持续发展的农村社会养老保险制度是指国家在制定农村社会养老保险制度时，要按照经济上可延续的原则，通过制度合理安排，既要保证老年人、中年人和年轻人通过参加社会养老保险保障其年老后的基本生活，更要保证农村社会养老保险制度稳定可靠、养老保险基金能够保值增值、实现农村与城市养老保险制度的衔接，最终实现城乡统一的社会养老保险体系，提升居民消费信心。作为公共财政均等化组成部分的农村社会养老保险制度的可持续性发展，财政要责无旁贷地以可持续发展的理念从财政补贴机制、转移支付制度、财政引导机制、财政专户和财政预算等多角度为“新农保”的可持续发展提供有力保证。只有建立“体系化”农村社会养老保险制度，才能增强农村居民消费需求，才能尽快实现城乡一体化和公共服务均等化，使农村社会养老保险制度实现可持续发展。

　　（一）建立财政补贴的社会救助机制

　　农村社会养老保险是一项具有较强正外部效应的准公共产品，在农民个人缴得起、政府能承受的原则下，将政府政策扶持明确为政府适当补贴使个人养老保险改变为社会参与养老保险。由于我国区域经济发展不均衡，地区间财政状况和财政实力相差较大，对农村社会养老保险制度实行全国统一标准的财政补贴设想并不现实。因此，应根据区域经济发展不平衡建立区域差别化的明晰财政补贴机制，其实质是通过区域差别化抵消区域经济发展不平衡而产生的农村社会养老保险政府资源供给不平衡，缩小区域农村社会养老保险的差异化程度。但是，这种区域差别化的财政补贴势必又再次导致“碎片化制度”。所以，采取渐进的、分阶段实施的政策，促使低水平者逐步增加其社会保障待遇，缩小他们。与高水平者之间的差距。进一步讲，必然的结论就是社会救助领域先实现城乡之间以及各地区、各部门、各群体之间的统筹，然后推进到养老保险领域，最后再扩展到社会福利领域。就社会救助而言，首先要实现社会救助的城乡全覆盖；其次要保证救助的标准应当逐步趋向统一；再次要用同一套管理体制和信息系统对社会救助工作实施管理，设计各种相应的无缝衔接“通道”，将城乡之间、区域之间、不同群体之间有效连接。

　　（二）建立可持续发展的农村社会养老保险财政转移支付制度

　　可持续发展的农村社会养老保险制度具有前瞻性、制度设计的连续性与长期有效性，故必须充分考虑资源供给的多元化与可持续发展的筹资机制，考虑政府、集体和个人对社会保险资金供给的长期承受能力。建立可持续发展的财政转移支付制度是为了弥补各级地方财政对农村社会养老保险补贴后形成的地方财力缺口，这也是为了稳步推进农村社会养老保险补贴机制的建立。转移支付包括中央对省级和省以下。中央财政对省级的财政转移支付可考虑在中央财政层面整合资金，引入整块拨款的专项转移支付形式，省以下的财政转移支付要根据省以下各区域的社会保障资源汲取能力的差异以及改善社会保障资源结构配置的需要，将农村养老保险参保率、覆盖面等因素综合考虑，重视对农村社会养老保险可持续发展的转移支付政策，弥补以往非均衡发展战略带来的后遗症。

　　（三）建立农村社会养老保险制度基金筹集的政府财政引导机制

　　要顺应经济社会发展阶段性变化和农村社会养老保险制度建设的要求，调整国民收入分配格局，按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，加大对养老基金的财政补贴投入，扩大农村社会养老保险制度覆盖范围，增加对农村集体经济和个人的公共财政支持引导。农村社会养老保险制度建设全局所需要的资金量是巨大的，必须千方百计提升政府公共财政支持、引导的放大效应和带动效应，有效追求和实现政府资金“四两拨千斤”的“乘数”效应。其一，政府财政应积极支持农村集体经济参与农村基本养老保险制度，比如对乡镇集体企业参加农村养老保险给予财政补贴，对积极参加农村养老保险工作的集体经济组织实施以奖代补政策；其二，实施适合农村社会养老保险制度的税收优惠政策，比如，制定税收优惠政策，具体明确税收优惠政策的实施范围，鼓励和吸纳更多社会资源和资金分担农村社会养老保险基金筹集责任。

　　（四）编制社会保障预算，建立农村基本养老保险基金财政专户，加强法制监管

　　社会保障收支构成财政收支的一部分，因而现代政府也经常利用社会保障收支来管理有效需求。当经济繁荣、就业充分、收入增长时，以收人为基础的社会保障收入就会增加，而社会保险的支出就会减少；相反，当经济萧条、失业增加、收入减少时，社会保障收入就会减少，而社会保险支出就会增加，导致有效需求随之增加。社会保障收支是财政收支的一部分，它的变动直接影响到国家财政收支的变动，国家在市场失灵的区域发挥功效，因此，财政是国家最终负责社会保障的义务人，也就意味着国家负有管理社会保障资金的责任，国家财政应当通过建立社会保障预算来履行其对社会保障收支的管理。在财政预算中，建立征、管、用相分离的养老保险基金管理体制，建立纳入预算管理的农村社会养老保险基金专户；实行政事分离，规范养老保险基金经办机构行为，加快养老保险基金监管体系建设，制定农村社会养老保险基金监督管理的法律法规。

　　（五）树立社会保障财政危机战略管理理念，完善社会保障资金财政监督

　　农村社会养老保险可持续发展是一种以人为本的发展，风险意识、忧患意识和可持续发展意识始终贯穿于社会保障的常规性管理中，树立社会保障财政危机管理理念的核心价值观，是建立农村社会养老保险制度走向理性化和科学化的必要之路。农村社会养老保险工作的未来财政危机不是单纯的经济高增长能解决的，政府在社会保障可持续发展中负有不可推卸的责任，因此，在当前乃至今后一段时期，按照法律有限监督、效率优先，合理分权、有效制衡，服务于财政等原则对社保资金征缴、筹集、管理、发放进行财政监督势在必行。

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