【作者简介】蓝寿荣，单位为南昌大学法学院。

　　完善社会信用体系，需要发挥市场配置资源的基础性作用和政府在市场中的宏观调控功能，以节约交易费用，提高交易效率。我国信用体系建设中，政府职能发挥具有必要性，政府在加强信用立法、发挥示范激励作用和社会信用体系发展的整体规划等方面应该是可以有所作为的。当然，政府的职能是提供市场信用规则，而不是直接的参与。

　　和谐社会，是人与人、人与社会、人与自然和谐相处的社会，需要秩序、法律和道德等来保障，而秩序、法律和道德本身需要一个良好的信用基础。社会信用体系的完善，需要发挥政府的主导作用，但政府的作用究竟应当怎样发挥才算合理，是一个值得细细思量的重大问题。

　　一、界定政府在建设信用法律环境中的职能

　　发挥市场配置资源的基础性作用和政府在市场中的宏观调控功能，目的都是为了节约交易费用，提高交易效率。在社会信用体系建设过程中,政府和市场各自都在发挥着彼此无可替代的作用。但在现实中，由于对政府介入缺乏科学的制度安排和有效的法治约束，容易发生政府市场行为的错位，出现行政部门管制、服务不到位或过度行政干预等现象，影响政府的行政权威、市场信用和市场自身有序运行。政府职能是政府行政行为的依据，从法律上准确界定政府在社会信用体系建设中的职能，使政府可以明确定位自己的角色，行使权力、承担义务和职责，是政府信用制度得以建立的理论和制度基础，也有利于提高政府行政工作的有效性和监管的效率。

　　在社会信用体系建设中，政府职能的有效发挥，有利于政府在社会信用体系建设中合理发挥自身职能，理顺政府与社会中介组织、企业、个人之问的关系，有利于推进社会信用体系建设，维护正常的市场秩序，保证社会主义市场经济的健康运行。在西方国家，由于历史上对于国家、政府权力的不信任，人们对市场经济发展背景下的政府行为往往抱有较高的警惕心理，从亚当·斯密对市场经济这只“看不见的手”的强调导出政府的“守夜人”角色，到20世纪哈耶克对人类理性在社会、经济和政治领域过分乐观的运用的否定导出对“自发的秩序”的强调，都是基于“看不见的手”的原理对“最小限度的国家”的诉求等，其思想如出一辙，但无论对国家、政府权力持有怎样的警惕心理，他们都没有彻底否定国家、政府的职能，只是强调要对国家、政府的职能子以严格的界定和防范。相对于看不见的手而言，一些学者把政府的作用比作看得见的手。市场经济的发展实践表明，“看不见的手”在市场经济资源配置中应起到基础性的作用，但“看得见的手”即政府干预，不但是需要的而且还是市场经济完善和发展中不可或缺的。以凯恩斯为代表的西方主流经济学派为政府干顶经济提供了理论依据及现实方案，政府能够通过自身权力大规模进入经济领域，如公共产品的提供、外在制度的制定、市场行为的管理等，做到了单纯依据市场办不到的事情。市场经济需要政府经济职能的合理、规范、有效的发挥，但是这只看得见的手并非无所不及，它应该有一个合理的边界和行为的方式，否则不但难以起到对经济的导向作用，而且将极有可能成为阻碍市场经济发展的障碍。从总结国内外的经验，从我国实际情况出发，政府的职能定位，即在市场经济活动中的边界线，应着眼于政府在经济活动中的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项职能。对于我国来说，由于市场经济的发展道路、初始条件、历史文化传统、社会制度、民族伦理特色等与西方市场经济国家存在着极大的差异，这客观上决定了在社会主义市场经济发展进程中，政府职能发挥具有必要性。

　　二、发挥政府在建设信用法律环境中的作用

　　在我国信用体系建设中，政府应该也是可以有所作为的。

　　一是立法先行。

　　立法先行，符合法治时代依法治国的基本要求。信用体系建设内含有法制建设的内容，法制建设对信用体系建设具有规范、引导、保障、推进的功能。政府作为社会信用制度的提供者，在社会信用体系建设中的职责，首先是加强信用立法。有序的信用法律规则是社会信用行业健康规范发展的基础，如信息采集的范围、采集与保护商业秘密、个人隐私权的关系等都应有规则可循。

　　目前，我国的信用法律法规建设不足。信用信息服务机构的设立、变更、终止，涉及公司法、行政许可法的有关规则。信用信息的采集，涉及各相关主体信息公开以及个人隐私保护、企业商业秘密保护和国家安全等问题。与政府信息公开有关的规则主要是政府信息公开法，与企业信息披露有关的规则主要包括公司法、证券法、会计法、商业银行法、产品质量法、保险法等，与个人信息公开有关的规则主要是关于个人隐私保护的规则，如民法典、消费者权益保护法、储蓄管理条例等，与信用信息使用有关的规则包括合同法、反不正当竞争法等。《民法通则》、《刑法》、《民事诉讼法》、《公司法》、《合同法》、《担保法》、《票据法》、《商业银行法》、《企业破产法》等法律，都涉及到了信用问题，但与市场经济发展的要求还是不相适应的。

　　从目前情况我国社会信用制度建设的实际情况看，有些法律制度是需要建立健全的，包括：

　　（１）关于信用信息征集、归档、使用等方面的法律制度。信用数据的收集、使用和管理，是目前各界人士关心的问题之一。其中，十分敏感的话题是，信用机构可以采集和使用的信用信息范围，如何界定与政府信用信息相关的国家秘密、与企业信用信息相关的商业秘密以及与消费者个人信用信息相关的个人隐私，如何对国家秘密、商业秘密和个人隐私等特殊信用信息进行保护。

　　（２）关于信用信息机构的法律制度。信用机构法主要是对社会信用信息服务机构的市场准入、权力义务、市场退出、法律责任等问题作出明确的规定，确保社会信用信息服务机构依法设立和守法经营，规范地开展信用评估、信用征集、信用调查、信用咨询、信用评级等服务活动。

　　在西方国家，信用机构的设置形式各具特色，但建立和完善信用信息服务民间机构，充分发挥这些民间机构在信用信息服务中的重要作用是共同的[1]P75-79。这些可以为我们借鉴，我国的信用体系建设，一方面是充分发挥这些民间信用信息服务机构沟通政府、协调行业、培训员工、学术交流等方面的积极作用，另一方面是涉及政府职能的定位，遵循小政府、大社会的思路，发挥对社会信息服务的宏观调控职能。

　　信用管理体制的模式，不同的国家各不相同。可以肯定的是，我国将会采取的是国家行政机关主导的模式。实践中也开始初露端倪。为了防止出现政出多门、各行其是的混乱格局，有必要制定相应的法律制度，对政府、中央银行、商业银行以及其他主体在信用体系建设中的职责、权利与义务等做出明确的规定。

　　（３）制定政府信息公开法。通过该法的制定和实施确保拥有绝大部分信用信息的政府及时、准确、完整地开放其所掌握的信用信息。政府作为公共产品服务者，即社会公共政策和法律制度的主要提供者,理应在我国信用法律制度建设方面作出更多的工作、付出更大的努力。制定《政府信息公开法》，明确政府的信息公开义务，除法定不予公开的信息外，政府各有关部门应当依法将自己在行使职权过程中所获得的企业和个人信用信息通过一定的形式向社会及时、全面、无差别地公开，从而使信息机构能够合法、及时得到相关数据并藉此开展业务。多个信用信息公司在同一信息平台上公平竞争，为消费者提供更优良的信用服务。

　　二是示范激励。

　　加强社会信用体系建设，必须充分发挥政府信用在社会信用建设中的无可替代的示范激励作用。政府守信，表现在政府的一切公共行政管理活动与经济宏观调控活动中，涵盖政府的行政决策、行政执行、行政监督等。政府守信是政府的无形资产，是重要的社会信用资源，是现代信用体系建设的重要组成部分。

　　政府既是市场和社会规则的制定者，又是市场和社会规则的执行者。由于政府的强势地位，其行为必然会对企业、个人产生重大的影响和导向作用。政府信用始终是社会最主要的信用，是提高社会效率，弥补市场失灵，维护经济秩序、激励长期发展的最重要的制度保障之一。政府守信，可以给企业和社会带来良好的示范效应，政府失信，其他社会主体也会竞相效尤。政府失信还会严重毁损政府的公信力，引发公众对政府权力的信任，动摇政府统治的基础。

　　政府的诚信缺失主要是由两个原因带来的，一个是由政府行为的无制约性所带来的。谁来监督和制约政府，这个问题在实践中是没有真正得到解决的。另一个原因是由政府行政部门的职责不清带来的。在市场经济条件下，政府职能不清很容易使其行为趋利而不是克尽职责为民服务，从而使行政部门形成其失信行为。所以，构建其信用体系中，一个重要的内容是政府应按照社会经济中应有的职能定位，正确行使职权、承担义务。

　　政府行政部门的职能定位应由权力行政转向规则行政。政府行政部门要依法行政，使自身行为受到法律的制约与监督，以遏制权力的扩张和滥用，遏止“设租”、“寻租”行为，避免有利的事抢着管和对自己无利的事尽量不去管。要规范政府行为，依法行政，诚信行政，维护市场秩序。政府行政部门的公务员从主观裁决，转向依法办事，所有行政行为都不能随心所欲，必须有法律授权。政府信用要有法律法规、政策和准则等的制约，在有关政府行为约束的正式规则内容中，对政府信用实际上提出了一些具体的要求和规范，如《国家赔偿法》、《行政复议法》、《行政处罚法》、《行政许可法》及一些相关的法规和政策等。相应的，建立行政违法及过错责任追究制，对行政违法行为和消极不作为造成重大后果的，依法追究有关责任人员的责任。政府行政部门依法行政，会促使由“权力政府”转变为“责任政府”。

　　政府行政部门还要保持政策的稳定性和连续性，稳定连续的政策和制度环境能够诱使理性人行为选择的最优决策路径，避免因为频繁变动的政策和规则使得理性人倾向做“一锤子买卖”，从而降低交易成本，提高交易效率。这样，依法行政的政府行政部门，将会是一个在宪政框架下的有限政府，适应大社会、小政府的现代社会发展需要。

　　依法行政，建立行政部门信息公开制度，从“神秘政府”转变为“透明政府”。要求政府行政部门开放政府信息，建立公共信息查询、公共信息发布和公共事务咨询等政务公开制度，实行行政信息公开，公众可以利用它更好地进行经济和社会活动。

　　行政信息公开是政府科学决策、企业科学决策、个人科学决策的前提条件。在西方市场经济中，市场主体面临的不确定性主要来自市场本身，而在中国，不确定性更多是来自行政部门，行政行为主导着人们对未来的预期。这个区别导致的结果是，西方国家企业“有问题找市场”，根据市场的预测作决策，而我国企业则是根据政府的预测作决策，“有问题找市场，更要找市长”。根源在于一些行政部门的很多政策、行政程序都不公开，政务缺乏透明度。这不仅是滋生腐败的根源，也是导致企业失信的原因之一。政府决策缺乏透明度，就造成了政府与企业之间的信息不对称，企业要获取与自身密切相关的政策信息，就必须付出很大的信息成本。而获得更多“内部”信息的企业，往往不讲信用也能获取更多利润。可见，行政信息公开是市场经济公平竞争、诚实、信用的保障。

　　三是规划工作。

　　政府应当积极构筑社会信用体系发展的整体规划。比如说，在信息获取方面,一般的信用信息中介机构难以全面采集其业务开展所需要的信用信息，因为这些重要的信息分布在金融、财政、税务、工商、商务、质量技术监督、海关、公安、法院、劳动等政府部门。本来这些信息和数据属于宝贵的公共资源，具有公共产品属性，不应该归属于政府垄断，但是目前这些信息一般都不向社会公开，这既造成了信用信息资源的浪费，又增加了信息需求者试图获得信用信息的难度。这些，需要政府依法作出统一规划。

　　四是宣传工作。

　　社会信用在很大程度上是基于社会主体之问的信任和诚信的理念来维系，靠市场经济条件下的信用道德观念来维系。中华民族历史上是一个守信用的民族，今天的信用缺失很大程度上是体制转轨、制度缺陷造成的。我们的经济活动事先没有透明可靠的信息可供查询，事后对犯规的人又缺乏有效的制裁，在这样的制度环境下，伦理信用与经济信用的流失是十分自然的，并且难以完全避免的。对于这一点，我们是可以面对的现实。所以今后要继续开展公民道德建设系列宣传，通过道德建设和法治约束，不断提高全体公民的信用道德素质和市场主体的社会信用自主意识。

　　三、充分发挥市场的主导作用

　　在市场经济条件下，政府的职能是对经济生活实行宏观调控的间接引导，

　　而不是事必躬亲的直接管理；是提供市场游戏规则，而不是直接的参与。政府行政机构直接参与市场经营的危害，是会导致政府职能错位、造成浪费、破坏公平竞争。一些本来属于市场机制范围的事情不应期望用非市场手段去解决，本来可以用法律手段解决的问题不要期望政府行政机构去解决。具体到社会信用体系建设来说，政府不应该也不可能成为社会信用体系的唯构建者和包办者，而应正确处理政府与社会信用中介组织、企业和公民个人的关系，充分发挥各市场主体的积极性、主动性。在处理与市场的关系上，必须是市场优于政府，充分发挥市场经济的功能，政府只做市场做不好和做不了的事，市场的有效功能扩展到哪里，政府作用就收缩到哪里。

　　在我国，经过三十年的改革，高度集中的中央计划体制已基本解体，中央政府对整个经济活动的直接管制大大弱化，传统的公有制经济也为多元所有制结构所取代，市场要素已逐步发育形成。这种环境为由获利机会诱发的自发行为提供了相当的制度创新空间，市场主体因而有可能通过自发行动界定、保护和实施产权，构建市场制度。实践表明，政府管得过多、管得过宽并不利于市场经济的形成与市场主体积极性的发挥。因为以官本位为理念的政府管制有许多弊病，单对信用机制的影响而言，张维迎先生提出过两个判断：“一是管制最多的地方，一定是骗子最多的地方，原因是管制消灭了市场本来应有的市场机制，二是管制越多，越是骗子就越有积极性贿赂政府……”，更甚者，面对越来越多的市场主体的失信行为，政府“误以为管得太少”[2]P114，以至管制不断强化，使得信用机制赖以形成的市场竞争无立足之地，企业信用便无从谈起。顺应时代潮流的需要，充分发挥市场主体的创造性与积极性，减少政府规制的范围与程度，应是法治现代化的一个刻不容缓的问题[3]P18—24。

　　市场经济是以市场为导向的经济。在市场经济运行中，资源配置的主体是市场，而不是政府，即便有一些资源需要政府配置，政府也不能采取行政的方式，而要采取宏观调控的方式。政府调节市场，市场引导企业，是现代政府调控和干预经济活动所应遵循的基本准则。加强社会信用建设，解决信用问题，不能从计划经济的思路出发，要警惕出现一哄而起的政府行为。沿用计划经济的手段，由政府出钱、出人、出力主导信用建设，其结果必然产生垄断。而垄断将带来高成本、低效率和消费者的大量投诉。

　　要避免政府在建设信用法律环境中直接从事征信活动，更没有必要动用财政建设信用信息中心，应当禁止政府自办信用信息公司和直接参与信息服务经营活动。各级政府不应直接介入经营，不能参与主办信用信息管理与服务机构，更不能利用权力垄断经营和变相经营，否则会滋长腐败，并且也失去了信用信息管理与服务的客观公正性质。政府作为管理者，不是市场主体，不参与竞争，不滥用公权力危害市场发展，应当履行法定的职责，依法提供信用信息，不能垄断信息。那些出资投资建设基础信用信息数据库的政府部门，更必须与具体经营信用信息数据库的信息服务机构，在资产、人事、业务、财务等方面实行严格的分离。因为作为资产所有者的政府，应当专司所有者的管理角色，依法行使出资者的各项权利、履行出资者的各项义务。政府作为监管者，必须居于行业中立立场，监管者不应该从事市场化行为，否则就失去了信用管理服务的中立、公正性质。

　　但是，政府要促进信用中介服务行业的发展。由于我国处于向市场经济的转变时期，国家信用管理体系的建设刚刚启动，政府的作用和影响是重要的。信用信息中介机构是社会信用体系的机构主体，可能会各自侧重信用调查公司、信用征集公司、信用评价公司、信用担保公司、信用咨询公司等，其立业的根本都是以自身的信用和必要的资本承担经营责任，独立、公正、客观、平等地以第三者身份为社会各界提供信用产品或服务。信用中介服务机构无论对于市场经济主体的微观信用管理，还是对于国家宏观信用管理体系建设来说，都具有非常重要的意义。在信用中介服务行业的发展中，为了保证信用中介服务的中立、公正的性质，政府机构或在市场中居垄断地位的利益团体都不宜举办，而是应当由民间投资者联合出资组建。政府不参与，并不是不支持，而是要从宏观上促进信用中介服务行业的市场化发展。

　　【注释】

　　[1]见蓝寿荣：《试析美国个人信用的法律规制》[J]，《国际金融研究》，2003年第2期。

　　[2]张维迎：《产权、政府与信誉》[A]，北京：三联书店，2001年版。

　　[3]周汉华：《信用与法律》[J]，《经济社会体制比较》，2002年第3期。