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中国农村反贫困政策的反思
【作者简介】徐月宾，1960年生，北京师范大学社会发展与公共政策研究所研究员（100875）；刘凤芹，1975年生，北京师范大学社会发展与公共政策研究所讲师（100875）；张秀兰，1963年生，北京师范大学社会发展与公共政策研究所教授。
【内容提要】 在中国反贫困战略取得举世瞩目成绩的时候，农村剩余贫困人口的特征凸显了开发式扶贫政策的局限：它对于地域和贫困人口劳动能力的依赖使得其对于剩余贫困人口的政策边际效益几乎等于零，因此重构农村反贫困政策势在必行。在对发达国家新的社会政策，亦即积极的社会政策的理论基础——人力资本理论、生命周期理论与社会风险管理理论进行评述的基础上，作者利用2004年农村住户问卷调查数据分析了中国农村贫困人口的特征和致贫因素，并对社会救助政策的效果进行了评估，认为中国农村反贫困政策要从社会救助转向社会保护。为此提出了“四驾马车”的反贫困政策框架，即由普遍性的医疗保障制度、普惠型社会福利、选择性社会救助以及新型开发式扶贫政策组成的“四驾马车”来共同发挥作用。
【关 键 词】农村/贫困/社会政策
一、前言
改革以来，中国农村的绝对贫困人口从1978年的2.5亿下降到2005年的2365万，贫困发生率也相应地从30.7％下降到2.5％。中国的农村反贫困实践取得了举世瞩目的成绩。这一成绩的取得主要是经济体制改革和开发式扶贫的结果。其中，1980年代中期开始的开发式扶贫从利用农村资源和改善农村基础设施出发，将农村发展与提高贫困家庭的劳动和发展能力相结合，对减低农村贫困发挥了重要的作用。
开发式扶贫要想达到预期的目标，需要有两个条件：（1）贫困人口相对集中，具有明显的地域性。（2）有赖于贫困人口的自我发展能力。然而，当前的农村剩余贫困人口大多不能满足这两个前提：（1）贫困人口的地理分布呈现为“既相对集中又遍布全国”的格局①。在这种情况下，立足于地域发展的开发式扶贫显然难以覆盖这些分散的贫困人群。（2）在当前的农村贫困人口中，相当一部分是因残疾或大病等原因失去了劳动能力的人群，对于他们，开发式扶贫的边际效益几乎为零。这也是导致中国近年来农村减贫速度呈现减缓趋势的主要原因之一②。很明显，对于这部分贫困家庭来说，政府救助是帮助他们脱离困境的唯一渠道。开发式扶贫的局限凸显了社会政策在反贫困战略中的重要性。进而言之，在国家的反贫困战略中，除了宏观领域的经济和财税政策、政治领域的治理—善治以外，最重要的就是要建立起一个具有预防贫困作用的社会保障制度。
事实上，中国农村之所以还存在大量的绝对贫困人口，在很大程度上就是因为长期以来农村社会保障制度严重缺失所致。在农村经济体制改革以来的大多数时间里，五保供养制度是中国农村唯一的社会福利制度。以开发式扶贫为主的农村反贫困政策基本上取代了农村社会保障，致使绝大多数农民长期以来没有任何公共财政支持的社会保障安排。近年来，随着科学发展观与构建和谐社会目标的提出，建立和完善农村社会保障制度被重新提到政府的议事日程。农村社会保障制度的重要性以及这项制度的缺失会导致什么样的经济和社会后果在中国政府及理论界已经形成了基本的共识：建立和完善农村社会保障制度不仅是彻底解决中国当前“三农问题”的一个重要因素，更是支撑中国未来工业化、城镇化和现代化过程的根本保证。基于这一认识，政府在继续实施扶贫开发的基础上，也加大了对农村社会保障的制度建设和资金投入，在全国范围内迅速推开了一系列针对困难农户的社会救助制度。
显然，社会救助是中国当前农村社会保障制度的核心成分。然而，我们必须认识到，与其他任何社会政策一样，反贫困不是一个简单的使用公共资源对不幸者施以救助的过程，而是在其背后有理论和技术的支撑。有效的反贫困政策首先需要对贫困的风险因素和反贫困政策工具的功能有充分的了解，然后在此基础上根据风险的类型和特征而选择不同的政策工具。只有这样，才能使中国的农村反贫困政策更具有针对性，效果也更加持久。
本文将首先对发达国家在反贫困政策领域的一些新的理论和实践进行评述，然后利用2004年的农村住户问卷调查数据对中国农村贫困的特征和致贫因素进行分析，并对当前农村主要社会救助政策的减贫效果进行评估，最后在此基础上为下一步农村社会保障制度的构建提出一个政策框架。
二、生命周期与社会风险管理：反贫困政策的家庭与个人视角
从20世纪90代开始，在国际社会政策文献中，社会保护（social protection）一词日渐取代了人们过去常用的“社会保障”（social security）。特别是在世界银行、亚洲开发银行（ABD）、国际劳工组织（ILO）和经济合作组织（OECD）等国际机构的推动下，社会保护的政策框架在不断完善的基础上逐渐被越来越多的国家和政府以及学术机构所认同③。相应地，发达国家在反贫困政策领域中的一个明显的变化是：从对制度的干预转向了对家庭和个人的干预。全球化以及与之相应的对贫困和反贫困政策的重新认识是促成这一变化的主要因素。概括起来，这些新的政策理念包含了以下几个相互关联的内容：（1）注重对人力资本的投资；（2）反贫困政策要根据一个人生命的不同阶段的需要进行干预，即生命周期理论；（3）重视贫困的预防，即社会风险管理理论。
（一）注重人力资本投资：全球化环境下对贫困和反贫困政策的新认识
成型于20世纪30—60年代的西方社会保障制度是在高经济增长、低失业率和国内企业面临的国际竞争非常有限的环境下逐步建立起来的。这一期间的社会主流思潮是，资本主义制度下的自由市场经济是产生贫困的根本原因。基于这一认识，反贫困政策是政府通过提供社会福利来减低或避免出现人们的命运完全由市场主宰的情形。但在全球化的形势下，国家竞争能力直接表现为市场组织的国际竞争能力，由此而使市场组织对经济和社会发展的积极作用被重新认识。这一变化反映在社会政策领域中即是：人们认识到，贫困不是市场经济的制度造成的，而正相反，人们之所以贫困是因为他们未能被市场特别是劳动力市场所包容的结果，所以反贫困的目标必须通过增强人们适应市场经济变化的能力来实现。因此，强调对劳动力市场的干预不仅是新的社会政策与传统社会保障制度的核心区别，更是由于对劳动力市场的干预政策具有公平和效率兼顾的特征而使致力于这一方向的反贫困政策具有了社会投资的功能。
反贫困政策的社会投资功能主要表现为对人力资本的投资④。人力资本理论为大家所熟知，这里不拟赘言。需要说明的是，这一理论被引入社会政策的领域，同样与全球化形势下市场组织的主体角色定位以及对个人责任的重新强调有关。传统的反贫困政策以权利和市场不公平为出发点，因而主要是通过基于税收和转移支付的“劫富济贫”政策来实现的，但在全球化形势下“劫富”的余地不是很大，因为“劫富”意味着要提高个人和企业的税收，这样做不仅会影响企业的国际竞争能力，也会对投资和工作积极性产生负面的影响。加之老龄化的趋势，企业和个人都面临着越来越大的社会保险缴费压力，因此从分配领域进行干预的政策余地很有限。于是，贫困问题还得通过对贫困者的干预来解决。的确，从现象上看，贫困和收入差距的存在，直接表现为一部分社会成员未能在劳动力市场有效地发挥其角色作用：失业或收入低；而失业或收入低的直接原因往往是与健康状况（残疾或疾病）或缺少必要的知识和技能等因素相关。这样，对贫困是人力资本缺失所致的认识使社会政策的理念从社会负担转向了人力资本投资，并在干预方式上发生了相应的变化。
总而言之，社会政策是人力资本投资的理念将社会政策对社会基本制度的干预下降到了对参与这个制度的个体进行干预。无论是对家庭功能还是对个人能力的干预，干预的目的都是为了使他们更好地适应市场经济的需求，特别是劳动力市场的变化。此外，这一政策框架也是一种整合和协调公共与私人利益的机制，个人能力的提升对预防贫困和提高国家竞争能力具有根本性的作用。
注重人力资本投资的理念对于社会政策的影响极深。在下面将要谈到的生命周期理论和社会风险管理理论对于社会政策的作用中均可以看到，这一理念具有前提性认识的作用。
（二）生命周期理论
生命周期是指在现代社会中一个人从出生到死亡的全部生命历程中所经历的具有明显不同的经济和社会特征阶段，如按照年龄划分可以分为儿童期、成年期和老年期等。基于生命周期的反贫困政策视角是，人的生命的不同阶段是相互联系的，前一阶段的经历会对其后面阶段的经历产生影响。在社会政策理论中，这种关联性主要表现为一些特定阶段的问题会在后一阶段重新出现，或者会影响到其后续阶段的机会。这些不同阶段不仅有不同的需要和问题，而且上一阶段的生活质量对下一阶段有着非常重要的影响或决定作用⑤。例如，在贫困家庭中长大的儿童，其随后的受教育机会、学业表现，甚至营养状况等都会受到负面的影响，致使他们进入成年后更易于面临就业困难、失业或者出现健康问题，从而使其在工作年限经常处于贫困或低收入状态，他们也不会有足够的经济能力来及早安排退休养老的事情从而导致老年时期陷入生活困境。这样，贫困将成为贯穿一生的问题。因此，反贫困政策应该以不同生命阶段的特殊需求为依据，特别是要重视对这些阶段的“上游”进行干预，即消除儿童贫困。
按照一些学者的观点，“标准的欧洲社会保障制度”即是以不同生命周期的需要为基础的⑥。普惠型的家庭津贴或儿童福利制度使儿童贫困问题得到了有效的缓解，而覆盖绝大多数社会成员的社会保险将一些常规性的社会风险如失业、疾病和年老基本覆盖。因此，在很多欧洲国家中，需要社会救助的贫困人群的比例非常之少，因为大多数公民都能够从其他渠道获得帮助而免于贫困。同样，经合组织国家的积极的社会政策也是基于生命周期理论的政策干预，如针对学龄前、上学阶段、进入劳动力市场阶段、退休以及老年等不同阶段人群制定有不同的政策目标和措施。其中：（1）对儿童来说，社会政策的目标是社会投资，特别是要降低儿童贫困，使他们有最好的生活起点和公平的机会；此外，政府还与雇主合作帮助有工作的父母解决家庭责任与工作之间的矛盾，从而使他们有时间照顾儿童。（2）对于就业年龄人群来说，社会政策的目标是克服就业障碍，保证他们不被排斥在主流社会之外。实际上，1990年代中期以后很多国家在社会福利领域的改革主要表现为将传统的社会救助改变为围绕和支持就业的帮助，如就业支持政策（welfare-to-work）和工作支持政策（welfare-in-work）：前者是为失业者提供就业的服务和福利，而后者则是在受助者就业后给予继续支持的各种福利和服务。这些政策的核心即是帮助和鼓励失业者参加工作。（3）对已退休的老年人来说，社会政策的目标是提高他们的经济和社会的参与率⑦。
由此可见，以生命周期为基础的社会保护政策框架是非常宽泛的，其政策目标是改变个人发展的条件，而不是修补这些条件所造成的后果。积极的社会政策不仅以满足人一生不同阶段的需求作为目标，而且更关注通过人力资本投资使个人的潜力得到最大的开发，最终成为一个能够自我满足需求的社会成员。这样，社会政策就从一个反应和补偿型的模式转变为一个发展型的模式⑧。
（三）社会风险管理理论
与生命周期理论这一从人的层面阐释的理论不同，从社会层面阐释构建的另一个反贫困政策理论是社会风险管理理论。这一理论汲取了风险社会学的营养，从全球化下人们面临的风险入手建构反贫困政策的框架，其视野更开阔，社会内容也更为丰富，而且和生命周期理论可以相容。这一理论同样在所有新的社会政策思想中都有体现，但以世界银行的社会风险管理框架最具代表性。
与生命周期理论一样，社会风险管理也是以预防贫困为首要目的。按照世界银行的风险管理框架，所有的个人、家庭和社区都会面对来自不同方面的风险，这些风险既包括自然的也包括人为的。但贫困人群不仅更容易遭遇风险，风险对他们的负面影响也会更为严重，因为他们应对风险的工具非常有限。不仅如此，由于贫困人群没有能力或者不愿意选择高风险／高回报的经济活动，他们不仅难以脱贫，其贫困程度甚至会进一步加深⑨。因此，世界银行的风险管理框架更关注贫困的成因，而不是贫困的症状，因而也更重视贫困的预防而不是对贫困的补偿。这与经合组织国家的积极的社会政策是完全一致的。
应该说，无论是积极的社会政策还是传统的社会政策，其目的都是消除贫困和减缓贫富差距的扩大。二者的区别仅仅在于如何才能达致这一社会目标。简单来说，传统的社会保障制度在很大程度上是一种将资源用于减轻人们不幸和困境的事后补偿机制，其目的是保障他们的基本生活不受影响。而按照风险管理的理论，在经济全球化的环境下，消除贫困不仅代价高昂，也是很难实现的事情，因而只有预防贫困才能达到消除贫困的目的。预防贫困是世界银行的风险管理框架最重视的内容。这一框架要求对贫困和高风险人群提供事前的收入支持以鼓励其选择高风险高回报的经济活动，从而使他们逐步摆脱贫困(10)，而干预的措施应该根据风险的类型选择不同的工具。同样，积极的社会政策也主张社会政策要致力于消除或减少那些会使人们陷入不幸或困境的因素，而不是在风险成为事实后再向他们提供生活保障(11)。相应地，社会政策不再只是针对现实的贫困者或不幸人士的帮助，而是一种增进全体社会成员经济和社会能力的社会资源配置。
此外，社会风险管理理论还认为，有效的反贫困政策是不同社会系统包括政府、市场、非营利组织和家庭等共同作用的结果，因此，世界银行的社会风险管理干预工具非常宽泛，包括了宏观经济政策、治理和善治、提高基础教育和医疗卫生的可及性等。的确，贫困的成因是非常广泛的，包括涉及环境和个人的多方面的因素，因而反贫困的目标同样需要多方面的努力才能实现(12)。
（四）发达国家新的社会政策对中国农村反贫困的借鉴意义
我们当然不能直接照搬发达国家的上述做法，但其背后的理念则对中国制定农村反贫困政策具有重要的借鉴意义。
首先，发达国家的新的社会政策是从中长期发展战略的角度出发，以应对全球化对国内经济和社会福利制度的挑战为目标和依据的。例如，以投资人力资本为核心的积极的社会政策试图将个人、家庭和国家等不同层面的利益和目标有机地结合起来，最后形成一种通过帮助个人来帮助国家的政策机制。中国目前在社会政策领域同样需要这样一个中长期战略视角。随着改革的不断深化，中国的社会问题呈现出密集爆发的特征。我们不仅要应对全球化环境下的发展问题，还需要解决更为迫切的转型问题。但长期以来，中国的社会保障制度改革基本上处于应急的状态，结果使我们经常陷入“政策衍生问题”的怪圈。在某种意义上，我们对社会政策的选择是对社会问题的选择。而当我们试图通过某一项社会政策解决一个问题时，往往会带来另外的新的问题。比如，养老保险制度使一部分人获得了较为充分的收入和服务保障，但同时也使相当一部分“体制外”的、收入不稳定的社会成员被排斥在制度之外，等等。中长期的战略视角可以使我们避免因专注于眼下众多问题的解决而迷失了中长期的发展目标。
其次，基于生命周期理论的“上游干预”策略对中国农村反贫困政策有非常好的借鉴意义。“上游干预”就是在上游消除贫困产生的条件和机制，切断贫困产生的链条。中国目前的农村社会救助制度如农村最低生活保障制度等是一种“下游干预”措施。尽管这些制度的实施增加了贫困者获得帮助的渠道，但完全依靠社会救助，我们不仅很难消除绝对贫困，更不能消除导致贫困的因素。近年来，中国农村贫困出现了代际传递的现象(13)，这就是我们未能对上游及早干预的结果。实施“上游干预”政策同样需要从环境和个人等多方面入手，但最直接也是中国当前农村反贫困政策中最迫切需要解决的问题是消除儿童贫困和提高贫困儿童接受教育和医疗服务的可及性。
最后，社会风险管理理论注重消除或减少易使人们陷入贫困的原因，主张反贫困政策要以增加贫困和低收入群体抵御风险的能力为目标，这对中国当前的农村社会救助制度建设具有直接的意义。长期以来，中国农村的反贫困政策将目标定位在减少绝对贫困人口的规模上，其中的社会救助制度则只针对已经陷入绝对贫困的人群。这一政策定位存在的一个严重局限是不能阻断贫困的发生。特别是对于那些处于贫困边缘的家庭来说，由于他们抵御风险的能力极差，任何微小的经济冲击甚至家庭生活事件都有可能使其陷入贫困的境地。近年来，脱贫人口返贫率高是农村贫困的一个明显的特点(14)，说明反贫困政策对于相当一部分贫困家庭来说并没有增加他们抵抗风险的经济或物质能力，而只是将其收入提高到了贫困线以上。按照风险管理及积极社会政策的理念，在农村反贫困策略上我们不仅需要对当前的贫困人口提供有针对性的帮助，更要为边缘贫困人口提供帮助，增强他们抵御风险的能力。此外，建立起一个有效的、针对所有人群的医疗保障制度对减缓因病致贫的风险是非常必要的。
以下将使用住户调查问卷数据，对中国农村贫困的家庭及个人特征、致贫因素以及当前社会救助的效果进行分析。最后在此基础上，提出建立中国农村反贫困的政策框架建议。
三、数据与测量
本文使用的数据来自北京师范大学社会发展与公共政策研究所于2004年6—8月在中西部5省市实施的农村住户抽样问卷调查(15)。这5个省市是：湖北、山西、江西、重庆和甘肃。问卷内容除了农户的家庭基本特征以外，重点搜集了被调查户2003年的收入、消费和劳动与就业等方面的相关信息。数据清理后，最后共获得4515个农户的有效问卷调查数据。表1是样本的地区分布。
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本文对农村贫困的测量采用了收入与消费水平相结合的方法，即将消费和收入水平分为五等份，贫困户是指收入和消费水平都处于最低20％的住户。这样做主要是考虑了用收入和截面数据测量贫困的局限性。用收入水平来测量贫困是传统的做法，也是目前大多数国家普遍使用的贫困测量方法。中国目前对农村绝对贫困的界定同样使用的是人均纯收入。但近年来，用收入测量贫困的局限性已经被普遍认识(16)。因为，收入不等于消费，因而不能反映贫困。或者说，收入水平和物质生活水平并没有必然的联系。在当期收入不足或没有收入的情况下，人们可以使用储蓄、存粮或其他资产等代替收入进行消费。这时，人们的消费水平往往会高于其当期的收入水平；当收入大幅增长时，人们一般也不会将全部收入用于即期消费，而是会选择储蓄或投资等以应对未来的需要。在这种情况下，人们的消费水平又往往会低于其收入水平。由此可见，收入水平是一种间接的贫困测量手段，它所反映的是人们潜在的生活水平，而不是一个直接反映人们实际物质生活水平的测量方法。
鉴于收入测量的局限性，近年来人们开始倾向于用消费水平测量贫困。理论上，消费测量法是一个比较理想的能够直接反映贫困的方法，因为消费水平可以与物质生活水平直接划等号。消费水平可以反映出人们是否以及在多大程度上能够支配资源的能力。例如，在收入减少或没有收入的情况下，人们的消费水平直接反映了他们是否有储蓄或其他资产可以使用。换言之，消费水平所反映的不仅是当前的物质生活水平，也能反映出家庭应对需要的经济能力。然而，这一方法的一个局限是，消费是家庭和个人的私人选择结果。例如，在缺少社会保障制度的情况下，人们可能更多地将收入用于“未雨绸缪”而选择当前的低消费。从这个意义上来说，家庭的消费水平更多的时候表现为一种应对策略。特别是在中国农村，由于医疗和教育等社会服务基本上完全依靠自费，如果家庭对这些开支的预期较高，他们的消费水平将会受到影响。
四、农村贫困的家庭及个人因素分析
本部分从家庭和个人的角度对农村贫困的特征及致贫原因进行分析，具体将回答两个问题：（1）哪些家庭和人群是贫困户，这些贫困户具有什么样的家庭及个人特征。（2）哪些因素是导致贫困的主要因素。首先我们看农村贫困的家庭类型和个人分布。表2是贫困家庭及贫困人群的分布情况。
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表2显示，从贫困户的家庭类型分布来看，贫困户中有子女家庭的比例要明显高于无子女家庭。近80％的贫困户是夫妻与子女家庭，10％是单身与子女户，两类无子女户一共只占11％。收入五等份的结果也显示，在最低收入等级中，夫妻与子女家庭占了近70％，而单身与子女户的比例同样要高于无子女户。
从贫困人群的分布来看，超过三分之一的贫困人群是年龄在18—45岁之间的青壮劳动年龄人群，但18岁以下的未成年人也占了近三成，而65岁以上老年人的比例则相对较小，占16％，但与非贫困人群中只有7％的老年人相比，老年人陷入贫困的几率相对来说还是较大。从五等份收入来看，未成年人和老年人的比例从最低收入到最高收入呈现出明显的下降趋势；18—45岁的主要劳动力人群则呈现明显的上升趋势，但45—65岁的人群差别不大。这说明，家庭劳动力状况、老人以及儿童等对家庭收入有影响。最后，从贫困人群的经济社会特征来看，近半数贫困人群是全职劳动力，学龄前儿童的比例较小，残疾患病者和在校学生分别占五分之一多。劳动力人群在贫困人群中占较高比例是一个显著的特点。
下面再来看贫困户的家庭及个人特征。表3对贫困与非贫困户在一些家庭特征方面进行了比较。
从表3可以看出，贫困户表现出一些明显的家庭特征：（1）缺少劳动力。贫困户中无全职劳动力家庭的比例显著地高于非贫困户，前者为17％，后者只有3％；贫困户中至少有1个以上全职劳动力的家庭明显低于非贫困户，前者为61％，后者为88％，说明非贫困户中绝大多数是劳动力多的家庭。（2）未成年人数量多。贫困和非贫困户中没有未成年人家庭所占比例一样，均为44％，但贫困户中有1个以上未成年人家庭的比例是30％，明显高于非贫困户的22％，而贫困户中只有1个未成年人家庭的比例则要低于非贫困户，这说明，未成年人数量与家庭贫困有关。（3）在校学生多。贫困户中只有1个在校学生家庭的比例要低于非贫困户，但没有在校学生和有1个以上在校学生家庭的比例要高于非贫困户，这说明，在校学生数量与家庭贫困有关。（4）老人多。贫困户中没有老人家庭的比例要明显低于非贫困户，而有老人家庭的比例要明显高于非贫困户。（5）残疾患病成员多。贫困户中没有残疾患病成员家庭的比例是39％，低于非贫困户的60％；贫困户中有1名残疾患病成员家庭的比例是39％，高于非贫困户的32％；最显著的差异是，贫困户中有1个以上残疾患病成员家庭的比例要远高于非贫困户，前者为22％，而后者只有8％。（6）教育水平低。贫困户家庭成员最高教育水平比非贫困户低3年。（7）劳动力负担系数高。贫困户的劳动力负担系数为2.1，高于非贫困户的1.7。
进一步分析的结果显示(17)，残疾患病是一个显著的致贫因素，即家庭成员残疾患病者的比例越高，越容易陷入贫困。其次，老人与儿童也会增加贫困的风险。家中儿童和老人的比例高，也容易使家庭陷入贫困，但这一关系在统计学上并不显著。第三，教育水平和劳动力对降低家庭贫困有显著的作用，而家中有外出打工人员则更会大大降低使家庭陷入贫困的几率。
五、当前农村社会救助的效果分析
本节将对当前中国农村社会救助制度的政策效果进行评估和讨论，具体要回答的问题是：当前针对农村贫困家庭实施的社会救助政策（主要包括农村五保供养制度、农村最低生活保障制度和农村特困户生活救助制度）对减缓农村贫困产生了多大的作用？表4是接受社会救助的住户和人群分布。
表4的数据显示，在全部4515个被调查住户中，只有262户接受过社会救助，不到样本总户数的6％。显然，农村社会救助的覆盖面非常小。在所有接受救助的262户家庭中，夫妻与子女家庭占了近半数，夫妻无子女的比例最小，占14％，其他两类家庭各占五分之一左右。总的来看，有子女的家庭接受救助的比例要高于无子女的家庭。从人群分布来看，18—45岁的主要劳动力人群所占比例最高，达32％；65岁以上老人的比例最小，不足20％；18岁以下占25％；45—65岁的人群占近四分之一。这说明，超过半数的社会救助对象是45岁以下的年轻人群。从救助对象的社会特征来看，半数的救助对象是全职劳动能力人群，近三分之一是残疾患病者，有18％是在校学生，而学龄前儿童的比例最小，只有4％。
从收入水平来看，大多数受助者是处于最低收入的人群，但有近四分之一的受助者是中等偏下收入人群（20％—40％）。较高收入水平的住户也有获得救助的情况。总的来看，收入水平越高接受社会救助的比例越小。此外，66％的社会救助受益者是非贫困户，只有三分之一多的是贫困户。但这一现象并不能说明社会救助存在“瞄偏”的情况，因为本文对贫困户的定义在收入低的基础上增加了消费水平的指标，由此可能导致一部分受助者由于收入或消费水平不是同时最低而未被包括在贫困户中。
最后，多元Probit模型分析的结果表明，当前农村社会救助的减贫效果是非常有限的：对于接受过社会救助的这个群体来说，社会救助只降低了10％的贫困率(18)。这也就是说，以社会救助为核心制度的当前农村社会保障制度未能为绝对贫困人口提供充足的帮助。
六、农村社会保障制度的缺失与反贫困政策框架的重构
从以上的分析结果可以看出，残疾患病和缺少劳动力是当前农村致贫因素中的两个最显著的因素。如果说，改革初期的农村贫困是农村整体经济水平落后的结果的话，当前的农村贫困则表现出了明显的家庭和个人缺陷特征。然而，社会救助对缓解贫困的作用非常有限。这一方面说明了中国当前农村社会保障制度严重缺失的状况，另一方面也意味着中国的农村反贫困政策需要从事后救助向针对风险和人群的预防性社会保障制度转变。
（一）农村贫困与社会保障制度的缺失
可以说，农民由于家庭和个人的缺陷而导致贫困这一事实，实际上就是社会保障制度缺失的表现。缺少预防性的社会保障制度不仅是农民致贫和返贫的主要原因，也是制约中国农村反贫困政策效果的一个重要的因素。在缺少有效的社会保障制度的情况下，大多数家庭都是脆弱的群体，他们遇到任何风险如收入减少、疾病或任何天灾人祸时都有可能陷入贫困。正因为如此，才有现代社会保障制度存在的必要性，并在大多数国家成为政府的主要职能。概括起来，中国农村社会保障制度的缺失主要表现在以下几个方面：
首先，现行的农村社会保障制度未能发挥其应有的作用。从20世纪80年代中期开始，建立农村社会保障制度就已经是中国政府的一个重要目标。经过20多年的努力，中国农村社会保障制度的内容包括了从社会保险（如农村养老保险和合作医疗）和社会救助（如农村最低生活保障制度、农村特困户生活救助、农村五保供养制度以及农村医疗救助等）到社会福利服务（如覆盖全国乡镇的敬老院等）的各个方面。然而，这些政策的作用非常有限：（1）农村社会养老保险和新型合作医疗的覆盖面非常窄(19)，并且主要集中在经济较发达地区。（2）社会救助的水平普遍较低，难以使贫困人群摆脱贫困。
例如，从1996年开始农村最低生活保障制度首先在东部沿海地区和大城市周边农村地区得到了推广，在一部分中西部地区和边远及贫困县也有试点。由于中国的社会经济发展水平存在着显著的地区差异，农村低保制度的运行效果在不同省份以及省内不同地区之间有很大差异。有关调查显示，东部地区包括浙江、上海、福建、江苏等省市，这项制度的救助水平和覆盖人群都比较高，但在中西部地区普遍面临资金短缺以及与此相关的救助水平低的问题(20)。
针对全面铺开农村最低保障制度的困难，2003年3月国务院提出了“对于农村困难群众的救助工作要继续坚持政府救济、社会互助、子女赡养、稳定土地政策的原则”。继而民政部下发了《关于进一步做好农村特困户救济工作的通知》，提出在不具备建立农村低保条件的地区，要按照国务院的精神建立农村特困户生活救助制度。随后，大多数尚未建立农村低保的地区基本上都实施了农村特困户生活救助制度。然而，有关资料显示(21)，大多数省份并没有安排用于这一制度的专项资金；在很多地方，特别是经济基础相对薄弱、而需要救助的贫困人口数量也相对较多的地区，这一制度更是名存实亡。
近年来，在推开生活救助的同时，针对农村愈来愈突出的因病致贫和返贫问题，中央和地方政府又迅速推开了农村医疗救助制度(22)。根据中央及地方出台的政策，医疗救助的对象仍然主要以五保户、低保户和特困户三类绝对贫困人群为主。然而，调查显示，由于救助资金缺乏稳定和制度化的筹资机制与渠道，农村医疗救助制度的一个明显特征是以控制支出为政策设计的原则，如各地普遍采取设置起付线、封顶线和事后报销制等限制性条件来应对资金短缺或预防后续资金不到位，由此则容易导致贫困人群因垫付不起医疗费用而被排斥在救助制度之外的情况。加之救助比例普遍较低，即使对获得救助的家庭来说，救助水平也无法完全缓解其经济压力，自费部分仍然使他们面临巨大的经济压力(23)。
造成这一状况的原因是多方面的，包括经济能力的制约以及地方政府对发展的优先次序的选择等。其中，中央对农村的转移支付投入不足是最主要的一个原因。多年来，中国农村的社会福利和社会服务事业一直由地方政府承担（主要是县与乡镇）和村集体承担，这一财政安排事实上等于“农村福利农村办”。在中国现行财政税收体制以及农村经济发展极不平衡的情况下，依靠农民自己办福利显然困难重重。这是在很多经济落后地区出现社会保障资金落实难和救助标准低等导致社会救助制度无法为贫困家庭提供充足帮助的主要原因。
二是现行的农村社会保障制度只局限于对绝对贫困人口提供帮助，但没有为普通农民特别是边缘贫困人群提供抵御风险的制度安排。当前，面对农村贫困问题，我们更多考虑的是如何扩大社会救助的覆盖面，将更多的贫困人群纳入到低保或特困救助制度中来，实现“应保尽保”。然而，低保或特困户生活救助制度并不是覆盖人群越多越好；相反，接受救助的人群越多，越说明我们缺失社会保障制度。如果过分地强调社会救助的作用，我们实际上是在放弃为农村提供社会保障的责任：社会保障的目标是尽可能减少需要社会救助的人数。
三是未能针对致贫风险和贫困人群的经济和社会特征提供针对性的帮助。例如，当前的农村低保制度在很多地方基本上套用了城市低保的做法，以家庭为单位将贫困家庭中所有的成员一视同仁地纳入了以保障基本生活为目标的制度中。本文的调查显示，接受社会救助的除了老年人和残疾患病者这类失去劳动能力的人群外，还包括了相当数量的未成年人以及有劳动能力的人群。对于失去劳动能力的人群来说，保障基本生活是一个恰当的目标，但对于儿童或未成年人来说，仅满足于基本生活保障显然是不够的。保证他们获得良好的教育、健康以及家庭环境等发展条件应该是社会保障的基本目标；对于有劳动能力的人群来说，社会救助的目标应该是帮助他们通过劳动获得或增加收入，而不是使他们能够维持最低的生活水平。
（二）重构农村反贫困政策框架的思路
基于上述分析，本文认为，农村反贫困不能只靠单一的事后救助，而更要重视对贫困的预防，即要从社会救助向社会保护转变。具体来说，中国下一阶段的农村反贫困政策应针对当前贫困和低收入人群的特征和主要风险，逐步形成一个由普遍性医疗保障制度、普惠型福利、选择性社会救助以及开发式反贫困政策组成的“四驾马车”的框架共同发挥作用。
1.普遍性的医疗保障制度
本文的分析结果以及其他很多研究都显示，疾病是当前农村贫困的一个最重要的原因。疾病可以通过多种途径致贫，包括因病或因照顾患病的家庭成员而使家庭劳动力减少从而导致收入减少，也会因为医疗费用而致贫(24)。因此，要预防和减少农村贫困，最迫切也是最有效的方法即是为他们提供普遍的医疗保障，这也是社会保障制度发挥社会投资和预防贫困作用的关键所在。农村医疗保障制度改革的长远目标应该是在农村建立起覆盖全部人群的基本医疗保险制度，但在短期内则要加强和完善正在实施的新型农村合作医疗的功能，特别是要在新型合作医疗中增加门诊和常见病的医疗服务，这样做有利于疾病的早发现、早治疗，避免农民只有在小病变成大病时才去看病的状况，有助于减缓因病致贫的问题。在此基础上改善针对贫困人口的医疗救助政策设计，这样可以使贫困和非贫困人群都能得到医疗保障服务。
2.普惠型社会福利
要为没有或失去劳动能力的农村人口包括儿童、老人和残疾人等三类人群提供普惠型的社会福利。具体来说，对于儿童，普惠型福利不仅具有明显的预防贫困的作用，也是社会政策发挥人力资本投资功能的体现；事实上，发达国家之所以基本消除了绝对贫困，针对家庭和儿童的普惠型福利起了重要作用。对于老年人和残疾人(25) 来说，反贫困政策的目标是保证他们的基本生活需要得到满足，这正是当前农村最低生活保障制度发挥作用的地方。这些人中的大多数已失去了从事有收入工作的能力，而主要依靠家庭帮助，对这部分人口实施普惠型福利不仅可以减轻农村家庭普遍面临的养老经济压力，也可以使他们的生活质量有实质性的提高。大量的研究证明，老年人在经济上完全依赖家庭帮助无论是对接受者还是给予者都会产生一定的生活和精神压力，这种养老方式也往往会受很多不确定因素的影响，如老人与子女的关系、子女的家庭关系、子女家庭的需求以及经济状况等，这些都会为老年人的生活带来很多不确定性(26)。
此外，针对上述三类人群实施普惠型福利还有以下几个好处：（1）低收入和边缘贫困人口可以得到帮助，有利于增加他们应对风险的经济能力。（2）可以避免将有劳动能力的贫困人口纳入最低生活保障的范围内。对他们施以长期的社会救助不仅不利于激励就业，也是最易引起争议的事情。（3）如果所有这类人群都能够得到一定的帮助，需要救助的家庭的数量可能会大幅下降。（4）最后，普惠型福利操作简单，可以避免选择性社会救助（如当前的农村低保制度）对贫困户进行生计调查的困扰(27) 或出现“瞄偏”的情况。
毫无疑问，实施普惠型社会福利需要增加政府的投入，但这并不意味着一定会导致过高的财政负担。首先，中国过去20多年来持续的经济高速增长为实施这样的再分配社会政策创造了一定的物质条件，特别是在经济水平较好的地区，社会保障制度的投入已经不是一个经济能力的问题，而更多的是对发展优先次序的选择问题。其次，社会保障的成本效益需要从长远战略的角度去认识。资源缺乏是制约投入的一个基本原因，但我们必须认识到，缺少预防性的投入可能会带来更大的资源不足和更高的治理成本。如前所述，中国农村贫困是过去20多年来缺少社会保障而累积的结果，这就说明，缺少预防性的社会政策我们将付出更大的代价。
3.选择性社会救助
选择性救助应主要针对有劳动能力但暂时或偶尔陷入贫困的家庭。对于这类家庭，如果能够给予及时的、有针对性的临时性救助，则无疑会增加他们摆脱困境的机会。否则，暂时的困境很可能会导致长期贫困。这部分人群往往是由突发性事件或新生的家庭需求而致贫，致贫的原因以及致贫后的家庭情况也经常是很不同的，因此，对这类家庭的救助必须针对其致贫原因和家庭自救能力实施相应的、个性化的救助方案。
在操作上，选择性救助可以包括生活救助、医疗救助和教育救助等。选择性救助一般需要有时限限制。救助的目的主要是保护其家庭生产能力，帮助困难家庭度过暂时的困难，从而避免他们因一时的困境而导致生产能力受到损失。例如，对在“新农合”报销医药费后仍有困难的家庭提供医疗救助；在减免农村义务教育阶段的学杂费的基础上，对贫困和低收入家庭的子女在义务教育阶段以后的学习实施教育救助既有人力资本投资的作用，也可以减缓近年来愈益严重的因子女上学致贫的问题。
4.调整开发式扶贫策略，为有劳动能力的贫困和低收入人群提供就业机会
当前，开发式扶贫的政策收益正在受到人们的质疑。然而我们可以通过对它的扶贫策略加以调整使其继续发挥重要作用。我们可以在开发式扶贫的地域发展基础上增加一些直接为贫困家庭提供帮助的功能，如为有劳动能力的贫困和低收入群提供就业培训和服务等。目前中国农村除了2365万绝对贫困人口之外，尚有初步解决温饱但还不稳定的农村低收入人口4067万人，占农村人口的比重为4.3％(28)。低收入家庭往往具有一定的劳动力，但收入较低而常年处于贫困边缘。这类家庭在正常的情况下大多能够勉强维持基本的生存和生活需要，但遇有任何生产损失或生活变故都有可能陷入赤贫而不能自拔的境地。对这部分人群来说，开发式扶贫的帮助是非常重要的。经过近30年的开发式扶贫政策的实施，中国在扶贫手段和项目设计上都积累了很多的经验，这些经验是一笔宝贵的财富，需要珍惜。我们可以对其进行调整，采取多种方式直接惠及这些人群。例如，外出打工是农民脱贫和增加收入的一个重要渠道，开发式扶贫完全可以通过就业培训和就业服务来帮助有劳动能力的困难家庭进入劳动力市场。
实施上述反贫困政策需要的几个条件是：（1）建立具有激励作用的筹资机制。中央政府要通过政策和资金激励的方式鼓励经济较发达的地区投入农村社会保障制度，同时要在保证欠发达地区贫困人群基本生活方面发挥投资主体的作用。（2）整合农村反贫困政策的运行平台。要改变目前各部门单兵突进的做法，使预防、扶持和生活救助等不同作用的政策工具在同一个平台上协调运行。（3）加强基层民主治理。良好的民主治理机制是形成有效的利益表达和实现机制的基础，这是保证反贫困政策资源的使用具有针对性和有效性的基本条件。
注释：
① 国家统计局《2005年中国农村贫困监测报告》的数据显示，贫困人口不仅广泛地分布在深山区、边远山区、地方病多发区和少数民族聚居区，在非贫困、甚至是富裕地区也大量存在。
② 张秀兰、徐月宾、方黎明：《中国农村减贫政策的反思和建议》，樊纲、王小鲁主编《收入分配与公共政策》，上海远东出版社，2005年，第235—252页。
③ 尽管不同的国际组织对社会保护框架的表述和内容都有所不同，例如经合组织国家的社会保护框架是积极的社会政策，世界银行是风险管理，而国际劳工组织则强调社会投资等，但社会保险、社会救助和对劳动力市场的干预是所有框架中都包括的内容。
④ J. Midgley, Growth, Redistribution and Welfare: Toward Social Investment, Social Service Review, vol. 73, no. 1(March 1999), pp.3—21. A. Giddens, The
⑤ A. B. Garcia and J. V. Gruat, Social Protection: A Life Cycle Continuum Investment for Social Justice, Poverty Reduction and Development.
⑥ C. de Neubourg, J. Castonguay and K. Roelen, Social Safety Nets and Targeted Social Assistance: Lessons from the European Experience. http://www1. worldbank. org/sp/safetynets/Training_Events/OECD_3—05/EU_Briefing_Book. pdf.
⑦ Expanding Opportunities: How Active Social Policy Can Benefit Us All.
⑧ M. d' Ercole and A. Salvini, Towards Sustainable Development: The Role of Social Protection. OECD Social, Employment and Migration Working Paper, no. 12,
⑨ World Bank, Social Protection Sector Strategy from Safety Net to Springboard, Washington, D. C.: World Bank, 2001.
⑩ R. Holzmann and S. Jorgensen, Social Risk Management: A New Conceptual Framework for Social Protection and Beyond. Social Protection Discussion Paper Series, no. 0006, Washington, D. C.: World Bank, 2000. R. Holzmann and S. Jorgensen, Risk and Vulnerability: The Forward Looking Role of Social Protection in a Globalizing World. Social Protection Discussion Paper Series, no. 0109,
(11) M. d' Ercole and A. Salvini, Towards Sustainable Development: The Role of Social Protection.
(12) R. Holzmann and S. Jorgensen, Social Protection as Social Risk Management: Conceptual Underpinnings for the Social Protection Sector Strategy. Social Protection Discussion Paper Series, no. SP9904, Washington, D. C.: World Bank, 1999.
(13) 数据显示，中国农村儿童入学率或失学率与家庭经济状况相关：2004 年贫困户7—12岁儿童失学率为5.2％，分别是低收入户和全国平均水平的2倍和3.5倍；在13—15岁儿童中，贫困户、低收入户和全国平均水平的失学率分别是10.3％、7.1％和4.1％。国家统计局《2005年中国农村贫困监测报告》，中国统计出版社，2006年，第14、26页。
(14) 韩俊、罗丹：《中国农村医疗卫生状况报告》（www. cncms. org. cn/Content. asp? ID＝2045 & LClass_ID＝139）。
(15) 本项调查由福特基金会资助。
(16) P. McGregor and V. K. Barooah, Is Low Spending or Low Income a Better Indicator of Whether or Not a Household is Poor: Some Results from the 1985 Family Expenditure Survey. Journal of Social Policy, vol. 21, no. 1(1992),pp.53—69. D. Slesnick, Consumption and Social Welfare.
(17) 本文使用的是Probit模型。模型中的因变量为家庭是否贫困，其中，贫困取值1，非贫困取值0。解释变量包括如下几类：残疾患病者比例、65岁及以上老人比例、儿童比例、家庭成员最高学历、全职劳动力比例、户主性别和婚姻状况、家庭规模和类型、家庭经济类型和户主父母教育水平等。
(18) 在这个模型中，因变量为是否为贫困户，解释变量在表4变量的基础上加入了收入来源。我们将结果模型中的社会救助金额取值为现在实际接受的社会救助金额，据此得出陷入贫困的概率为P[,1]，然后将社会救助的收入取值为0，也就是假设这些家庭没有社会救助收入，再据此测算出其陷入贫困的概率P[,0]。这样，社会救助的减贫效果为：（P[,1]—P[,0]）／P[,0]。根据实际测算值，在现有的救助水平下，接受社会救助的群体的贫困率（P[,1]）为0.36；如果没有社会救助，其贫困率（P[,0]）则为0.40。
(19) 1998年全国参加社会养老保险的农村人口有8025万人，到2005年下降为5442万人，全年共有302万农民领取了养老金（http://www. molss. gov. cn/gb/zwxx/node_5436.htm）。新型农村合作医疗（新农合）从2003年开始试点，截至2005年底全国开展试点县678个，覆盖农业人口2.36亿，占农业人口26.7％（www. cncms. org. cn/Content. asp? ID＝3956 & LClass_ID＝84）。
(20) 见民政部和亚洲发展银行《中国农村最低生活保障制度研究报告》，2006年7月。内部报告。
(21) 民政部最低生活保障司编《农村特困户生活救助与农村最低生活保障资料汇编》，2004年。内部资料。
(22) 从2003年11月民政部、卫生部、财政部下发《关于实施农村医疗救助的意见》开始，到2005年底全国大多数省（自治区、直辖市）正式实施了农村医疗救助制度。
(23) 徐月宾：《中国农村医疗救助资金安全运行及民主监管方式研究》，卫生部国外贷款办公室《农村卫生政策应用研究课题报告》，2006年7月。内部报告。
(24) 张秀兰、王东明：《中国农村因病致贫与因贫致病的路径分析与干预模式研究》，卫生部国外贷款办公室《农村卫生政策应用研究课题报告》，2006年7月。内部报告。
(25) 在中国当前的2365万农村绝对贫困人口中，有560万为五保户，979万为残疾人口（亚洲开发银行：http://news. huash. com/gb/news/2004—08/02/content_1168064.htm）。
(26) J. Kosberg and J. Gracia, Social Change Affecting Family Care of the Elderly. Journal of the International Institute on. Ageing, vol. 1, no.2(1991), pp.2—5. J. Kosberg(ed.), Family Care of the Elderly: Social and Cultural Changes.
(27) 事实上，当前中国农村并不具备生计调查的经济和社会条件。例如，如何核查收入一直是困扰低保制度实施的一个问题，致使大量的工作用以对贫困农民进行分类的过程。
(28) 2005年低收入人口的标准为944元（http://www.sannong. gov. cn/qwfb/ncjj/200604240139.htm）。
