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葛道顺:乡村治理中的社会组织建设

作 者:葛道顺       来 源:中国乡村发现

   我在社会组织领域做了一个长时间的跟踪和研究,特别是十八大召开之前,中办组织的全国社会组织发展大调研的研究,我参与了主报告的写作。现在十八大报告以及三中全会上诸多关于社会组织改革的重要观点,在我们提交的报告大多数提到。我今天不讲宏观的问题。我们来到长沙县,领略了乐和乡村建设给基层社会治理所带来的贡献。我今天讲一个小的问题,把前几年在广东基层做的案例,特别是自然村的社会组织的发展,做一个比较,进一步领略基层社会组织,自然村的社会组织能够给我们的基层农村社会的治理带来什么样的贡献。   

    一、关于乡村治理

    国际国内有很多专家对治理下过定义,我引用两个比较经典的观点。第一个观点强调:治理是多元化的主体参与的途径和过程。第二个观点强调:治理是多中心决策和自主。“多主体”大家可以理解,我稍微解释一下多中心决策和自主。“多中心决策”就是一群一群共同利益人的自我治理,十八大报告已经体现出这样的思路。我们以前讲以经济建设为中心,现在提出“五位一体”,这就是多中心的政治含义,不仅是经济建设者可以自我讨论发展大事,我们社会建设者也可以形成一个中心来推动社会的治理和发展。不管是多主体参与,还是多中心决策,其实质都是“自主”。“自主”就是尊重并发挥个人的意志,个人的意志是自由的。这个自主不是简单的自己的事政府就不管的意思。这个自主就是要尊重每个主体、个人的选择。比如说婚姻,以前父母要给孩子指定一个结婚对象,这是传统几千年的现象,父母可能指定的对象各方面的条件比孩子找的更优秀,但是孩子可能并不买账。孩子自己找的对象就是自由恋爱,孩子会更喜欢,也是个人意志的自主。乡村自治,农民自主了,是不是政府的资助、政策条件就没有了?不是的,政府该负责什么还得负责什么,该配套、该提供的还得有。三中全会的决定体现了这样的含义,决定提到社会各方面参与,这是多主体;谈到居民自治,这是自主。可以说,三中全会决定为我们指明了乡村治理的方向。

新中国乡村治理的传统模式有两种。第一种是二元自治模式,主体是村支部加上村委会,他们在乡村里起着管理者的职能。第二种是三元混合治理模式,即以政府、党的基层组织、村民自治组织为主体的三元混合治理模式。回顾几十年发展的结果,我们看到二元组织模式和三元混合模式都有死结,造成基层的行政化。千百年来乡村的发展依赖的是自治组织。现在的村委无论从形式上、工作内容上,都成为了政府的派出机构,为什么会这样?一个村委会要面对上级政府几十个部门的考核评估、检查等等,基层的行政化是必然的。造成的结果是什么?广大的村民被排斥在各种利益决策之外,村民对公民权利、主人翁地位有强烈的被剥夺感,做基层的工作者深有感触。这个是微观层面。

在宏观层面,基层行政化造成的结果是村民和政府联系的断裂,政府通过行政村,通过几个支委、村委已经非常难与广大的村民取得比较好的联系。一个行政村只要有几户、几个村民有问题去找村支两委,几个事就已经把村支两委搞得焦头烂额。大多数村民找村支两委并不是件容易的事。反过来,村支两委和基层政府想联系到自然村的农户更是件为难的事。真正的社会基础就是村民的自主性,这是社会的基础。如果村民在利益决策中没有自主,又不能有效联系到基层政府,那么只能越级上访了。

2000年之后,基层行政化现象引发了越来越多的质疑和热议。村支两委为更好地代表村民的自主性,实践一系列的改进措施,比如说村委会直选、村支书产生的“两票制”、书记和主任“一肩挑”、建立村民监督会和村民议事会等等。但是,这些都是对基层行政化的修正措施。十多年前很多地方开始搞财务公开,成立村民监督委员会。我曾在一个村看到,财务公章被分割成三瓣,村长、村支书和村民监督会会长各持一瓣,三瓣合上才能盖章报账。我悄悄问村会计,这岂不很麻烦,村会计说不麻烦,因为平时三瓣章都由他保管。昨天我们也看到村民议事会,也是在行政化层面上对基层治理做的修订,不能否定是一种进步。但这样做有没有改变村民的自主性?没有。为什么?因为事关每家每户利益的决策由村支委几个人做出扩展到十几个人做出,只有数量的改变,并没有质的改变,村民们同样没有参与到“决策”中来。

这就牵扯到一个深层次的理论问题。我认为基层社会的治理不是一个简单的选举问题,不是选出几个代表就能实现基层的有效治理。选举是一种代理制,选出代表来帮自己决策。比如说选举人大代表,由人大代表代表全国人民来议政。但是,人民代表在人大会议上讨论的事情可能跟个人日常生活生产、生活并不具有直接利害关系。这种参政议政可以通过代理制来实现。但是在基层的社会治理中,每一件事情都与村民的利益有直接的联系,比如说集体经济的产权或者利益分配,包括村里的环境卫生事务和治安问题。这样的事情不能藉由选举通过代理制来实现,不能指定一个代表帮我拥有产权,也不能选出一个代表帮我参加整治环境的劳动。

修正性的措施还是围绕着找几个代表用代理制的方式来处理农村基层的治理问题,实践证明有一定的改进效果,但没有解决农民的直接参与和自主问题。

    二、社会组织的出场和影响

    实际上,随着经济和社会的发展,政府和民间都考虑到了给村民自主空间,可以归结为三种形式:一是政府推动的村民监督委员会、村民议事会;二是第三方组织/专家系统介入:乐和乡村和早期的乡村建设;三是乡村精英阶层组织化。前两种刚才我和其他专家专门交待过,下面重点分析乡村精英组织化的实践。

    我讲一个案例,广东省云浮市乡贤理事会,是自然村成立的村民组织,由自然村享有威信的各方面能人,包括经济文化领域成功人士组成,其功能是协商自然村的发展大计、筹措资金资源、推动自然村环境和文化建设,改善并维护自然村日常管理。全市近9000自然村尝试建立乡贤理事会,2013年末30%理事会有效运转。云浮市乡贤理事会2012年12月获得广东省社工委社会创新项目评选得分第一名。

    第一个乡贤理事会2011年6月在横洞自然村成立,起因是合作建房。中国人挣了钱就要建房,这是传统。横洞村外出经商的乡贤富裕了,也回到家乡建房,但山村宅基地狭小,建不了好房子。乡贤们就联合其他村民,特别是村中德高望重族老、老党员和村民代表、复退军人等11人成立了乡贤理事会,理事长由村民小组长兼任,副理事长由外出乡贤担任。大家有钱出钱、有地出地,第一批建成了宽大明亮的“农民公寓”42套,解决了全村31%的人口住房,节约用地超7000平方米。建房后,就得建道路、整治美化村环境、建村文化楼,都是自然延伸的自然村治理项目。目前乡贤理事会以履行“调解邻里纠纷、兴办农村公益、协助村民自治”职责为己任,后来又结合政府的乡村发展项目投资,盖了垃圾焚烧炉,雨污分流,全面改变了村容村貌。另外一个村子,外出经商的乡贤早就成立了老人基金会,为留守在家里的老人和孩子提供服务,如购买了面包车接送老人去村里看病。看到横洞村的经验后,他们迅速在基金会的基础上成立了乡贤理事会。乡贤理事会做的第一件事是发动全村居民有钱出钱,有力出力,把村头垃圾场改造成了清水公园,赢得了全体村民的信任。第二步理事会做了非常漂亮的全村重建的三年规划,计划全村居民三年后从原来破旧的土坯房全部搬进新建的“电梯洋房”。第三步理事会要提供老年和儿童的日常服务系统。还有的自然村利用“公司+理事会和农户”的合作模式,利用自然村肥沃土地和天然山涧水开发高效的生态农业,自然村收获的生态米,市价超过每斤50元。全村每一户、特别是农业生产专业户在乡贤理事会的自我组织下获益匪浅。

    三、结论和未来演进

    长沙县引进乐和模式全面推进乡村治理,是一个有益实践。经过一天的观察和走访,我的初步印象是,乐和互助会和乡贤理事会有异曲同工之处。在广东,云浮市乡贤理事会被政府称为“联系自然村的桥梁”,和村支两委形成共生生态结构。在自然村内部治理中,乡贤理事会通过自我组织,实现了人人参与、各尽所能、人人共享的状态,使得乡村达致初级水准的善治。我也认为乐和互助会能够达到更加灿烂的乡村治理目标,从根本上改善农民的自主性。这需要进一步实践和全面的评估。

    未来的乡村,三重治理是一个更好治理的模式,这就是自治、共治和法治。首先是村民成立自治组织实现自主,然后自治组织在社区层面成立社区协会或者社区联合会实现共治。当然,最高层次还是党和政府通过法治来领导。

   根据作者在“首届中国乡村建设(星沙)大讲堂”上的讲话录音整理,授权中国乡村发现网独家发布。