【摘要】当前，我国流动人口为城市提供了大量的劳动力，规模庞大并且迅速增长的流动人口也对社会公共服务提出了巨大的需求。但由于我国流动人口公共服务体系不健全，使得流动人口公共健康服务发展问题形势严峻。文章认为应端正对流动人口的态度，提高流动人口公共健康服务质量，流动人口公共健康服务要向精细化发展。

　　【关键词】流动人口；健康；公共服务均等化

　　引言

　　伴随我国经济、社会的快速发展，人口流动空前活跃，已成为目前国内突出的社会现象之一。流动人口为城市提供了大量的劳动力，为城市经济的发展创造了条件，缓解了部分城市行业的劳动力供求矛盾，促进了城市商业的发展，增加了城市收入，已成为城市化进程中推动社会进步发展的重要力量。但与此同时，如此规模庞大并且迅速增长的流动人口，也对社会公共服务提出了巨大的需求。我国流动人口公共服务体系不健全，尤其是流动人口公共健康服务供给不足，且质量不高，导致了流动人口公共健康状况堪忧。在我国政府提出实现基本公共服务均等化改革目标的时代背景下，系统而深入地研究流动人口公共健康服务均等化问题，寻找切实可行的解决办法，具有重要的理论价值和实践意义。

　　我国流动人口公共健康服务的现状

　　对流动人口普及公共健康服务存在制度漏洞。随着我国经济的快速发展，公共服务体系的逐步建立和完善，特别是医疗卫生政策的有力开展，我国户籍人口的公共健康服务体系已基本建立，并为我国人口素质和人口健康发展做出了巨大的贡献。从上世纪80年代初开始，流动人口的规模开始迅速扩大，1982年第三次全国人口普查时流动人口数量仅为657.5万，只占总人口的0.66%；到1990年时，全国流动人口数量已达2135万，比1982年的3倍还多；到2000年，流动人口总量达1.02亿；2005年，流动人口总量上升到1.47亿，占总人口的比例超过10%。①据统计，截止到2010年，我国流动人口大军已突破2亿人，其中80%以上处于15～49岁生育旺盛期，这必然给这一流动大军的公共健康服务带来巨大的挑战。②

　　目前，我国的公共健康服务都是以户籍人口作为服务对象，一些经济发达、流动人口密集的地区在流动人口公共健康服务上发展相对较好，比如广州开始对部分流动人口（主要是取得暂住证的人口）提供基本的公共健康服务。③大多数地区对于流动人口既没有明确的公共服务项目，也没有相关的服务经费在预算中体现。至于建立跨市、跨省流动人口流出地和流入地的信息交流与经费转移的平台更是无从谈起，这直接导致了很多流动人口在流入地享受不到公共健康服务，或者只能享受到部分公共健康服务。这些制度上的漏洞严重束缚了对流动人口公共健康服务的及时跟进和完善。

　　对流动人口公共健康服务质量不高。当前一些流动人口流入地的地方政府或相关管理部门为防止日益膨大的流动人口带来的公共健康问题，相应地安排了一些措施。但这种措施的本质“管理”大于“服务”，服务意识淡薄，带有很大的强制性，对于改善流动人口的公共健康状况意义不大，与流动人口的公共健康现状极不相符的。流动人口大多文化水平低、收入低，既没有相关的公共健康知识，也没有足够的经济能力定期检查和保养，加上居住条件恶劣，生活习惯不佳等，亟需流入地政府的公共健康服务向其延伸。那些已经对流动人口提供公共健康服务的地区，也由于经费紧张、专业技术人员不足、交流反馈困难等原因，服务质量存在问题。④特别是公共服务的模式粗放化、简单化，没有针对不同情况进行区别对待，这就无法满足流动人口对公共健康服务的差别化要求。流动人口公共健康状况不佳的发展现状对开展流动人口公共健康服务提出了更高的要求。

　　调查数据与研究方法

　　针对我国流动人口公共健康发展现状，为寻找解决办法，专门设计调查问卷并对调查结果进行数据分析，了解流动人口在公共健康方面对公共服务的正确认识和切身需求。探索流动人口与户籍人口公共健康服务均等化发展的措施，并在均等化的基础上，提出对流动人口公共健康服务的精细化要求。

　　研究数据。本研究数据来源于中国人口与发展研究中心于2005年6月下旬至7月上旬实施的“中国流动人口生殖健康服务状况调查”。本次调查定义的“流动人口”应符合三个条件：年龄在15-49周岁；在流入地居住3个月以上；跨县（市、区）流动。调查地区为北京市、南京市、厦门市、深圳市和重庆市5个市。每个市各选取3个县（区），每个县（区）各选取3个街道办事处，共选取45个街道办事处，每个街道调查120人，共获得有效问卷5399份。调查内容主要有五个部分：一是个人基本情况；二是个人外出工作、生活情况；三是公共健康服务情况；四是婚姻和生育情况；五是公共健康状况与需求。

　　研究方法。本研究采用问卷调查法和定量分析方法，并假设：流动人口获得公共健康服务的状况是影响流动人口公共健康状况的重要因素。流动人口获得公共健康服务的状况越好，流动人口的公共健康状况就越好。

　　流动人口公共健康状况的影响因素

　　经过对有效问卷的汇总与分析，从参加相关部门公共健康宣传教育活动、年龄层次、婚姻状况、生育状况、受教育程度、户口类型、收入情况等多角度进行比对，并以调查的流动人口中自评健康状况为“好”的不同人群所占百分比为参考，得出如下结论：

　　流动人口获得公共健康服务是影响流动人口公共健康状况的主要因素。数据分析显示：在流入地和户籍地参加过政府或卫生部门的公共健康宣传教育活动的流动人口，其自评公共健康状况为“好”的分别达到80.1%和80.9%，明显高于没参加过公共健康宣传教育活动的流动人口，这部分人自评公共健康为“好”的仅为72.5%。在流入地和户籍地都参加过卫生部门宣教活动的流动人口自评公共健康状况为“好”的比例最高，达到85.2%。可见，流动人口的公共健康服务对流动人口的健康状况具有重要的意义。

　　流动人口的人口特征是影响其公共健康状况的重要因素。问卷将15～49岁划分为7个层次，每五岁归一个层次。结果显示：年龄由低到高自评公共健康状况为“好”的比例呈下降趋势，从最高的85.3%下降到72.5%；流动人口中未婚的自评公共健康状况为“好”的占84.5%，高于已婚的75.4%；未生育的自评公共健康状况为“好”的占83.3%，高于已生育的75.2%。由此得出结论：流动人口中年龄越大、已婚、已经生育过的人群自评公共健康状况越差，而年龄在24岁以下、未婚、还没有生育过的流动人口自评健康状况为“好”的比例较高，一般都超过80%。

　　流动人口的社会特征对流动人口公共健康状况有一定影响。流动人口中受教育程度越高，自评公共健康状况越好，其中调查人群中学历最高的大专及以上受教育程度的流动人口中有82.4%的人自评公共健康状况为“好”；高中及中专明显降低，仅达到79.8%；初中、小学、从未上过学的更低，分别为77%、76%和75.8%。非农业户口的流动人口与农业户口的流动人口也存在略微的不同，自评公共健康状况为“好”的比例分别为77.5%和77.2%，非农业户口的流动人口的自评公共健康状况要略好于农业户口的流动人口。

　　流动人口的经济状况对流动人口的公共健康状况有一定影响。数据表明：有工作、有收入的流动人口自评公共健康状况为“好”的比例高达77.5%，而无工作、无收入的流动人口自评公共健康状况为“好”的仅为74.4%，明显低于有工作、有收入的流动人口。此外，就业身份与自评公共健康状况也有一定的关系，目前工作状况为打工的流动人口与从事个体经营的流动人口相比，自评公共健康状况为“好”的比例，前者要高出2个百分点。

　　推进流动人口公共健康服务均等化的建议

　　本研究结果表明：流动人口获得公共健康服务的状况是影响流动人口公共健康状况的重要因素，流动人口获得公共健康服务的状况越好，对流入地提供的公共健康服务越满意，流动人口的公共健康状况就越好。为了更好地推进流动人口公共健康服务的发展，落实基本公共服务均等化的要求，本研究提出了推进流动人口公共健康服务均等化的对策建议。

　　端正对流动人口的态度。第一，重视流动人口问题，构建和谐社会。流动人口为社会经济建设做出了重要贡献，理应共享改革发展成果，均等地获得基本公共服务。各级党委政府必须高度重视庞大的流动人口群体，深刻认识解决流动人口问题的长期性、复杂性、紧迫性，以更加开放、包容、理性、公平的胸怀做好流动人口公共服务管理工作，解决好就业生活、子女就学、社会保障、公共健康等流动人口最关心、最现实、最直接的民生问题，切实维护好流动人口的各项权益。与此同时，要充分认识到流动人口内部对公共健康服务不同程度的需求，政府或相关部门在加强对流动人口的公共健康服务时，在具体方法和措施上要体现出更加具体化、科学化、人性化的特点。

　　第二，改革服务管理体制，城乡协同发展。当前我国流动人口管理中普遍存在服务管理差别化问题，究本溯源都归因于制度层面，传统的流动人口管理体制与管理理念转变不适应，与工作机制创新不配套。应该按照构建和谐社会的要求，以科学发展观为指导，以体制机制创新为核心，以实现基本公共服务均等化为先导，以形成城乡经济社会一体化发展格局为目标，通过示范带动、稳步推进，逐步构建起统筹规划、协同有力、职责明晰、信息完备、服务均等、管理高效的流动人口服务管理新体制，切实保障流动人口合法权益，促进人口有序流动和合理分布，促进人口与经济、社会、资源、环境的协调发展和可持续发展。

　　完善对流动人口公共健康服务的相关制度。第一，落实财政转移支付，健全经费管理制度。流动人口问题事关我国经济和社会发展全局，特别是对于流入地的经济发展，流动人口做出了巨大的贡献。现居住地人民政府有责任将流动人口纳入本地实有人口，实行属地服务和管理，并将所需经费按国家有关规定纳入地方各级财政预算，保证流动人口在流入地享受到与户籍人口相同的公共健康服务。在财政转移支付形式上，可以考虑由国家统筹跨省流动人口的服务管理经费，省内流动的流动人口实行省级统筹，市、区、乡镇分层次落实专项经费。在实施标准上，在确保最广泛的流动人口能够享受到最基本的公共服务之后，再根据政策实施的效果和发展动态，逐步调整均等化的标准与水平，逐步缩短流动人口与户籍人口之间的差距，逐渐实现均等化。

　　第二，出台专项法规政策，建立科学评估体系。国家相关部门尽快制订有关流动人口公共健康服务的专项法规，明确流动人口在公共健康方面的各项权利和义务，明确各级、各有关部门的管理责任和服务职能，把维护流动人口公共健康合法权益纳入法制轨道，彻底杜绝两地管理部门推诿扯皮的现象发生。同时，应建立科学合理的流动人口公共健康服务管理考核标准和指标体系，加强对流入地和流出地相关政府部门的服务管理工作的考核力度，促进流动人口公共健康服务均等化的顺利开展。⑤

　　提高对流动人口公共健康服务的质量。第一，增加服务经费投入，提高专业人才的质量和数量，由于经费不足，特别是对流动人口相关财政预算的空白，致使各级政府和管理部门对流动人口的公共健康服务很难全面开展和达到高覆盖。因此，各级政府和管理部门要深刻认识流动人口的客观存在与不断壮大的现实问题，考虑这一群体对城市发展的巨大贡献和他们当前生活的现状，提高对这一群体公共健康服务的财政预算，增加对其提供公共健康服务的经费投入。同时吸引更多的专业人才参加到为流动人口公共服务的队伍中来，以更加专业的知识、更加先进的技术、更加健康有效的药品和器械为流动人口提供优质的公共健康服务，回报他们对流入地城市发展所付出的心血和汗水，使流动人口在流入地的生活有一种亲切感和归属感。

　　第二，拓展服务对象内容，扩大均等覆盖范围。我国目前的流动人口公共健康服务与国际水平相比仍存在较大差距。在今后工作中要突出人文关怀，以服务带管理，通过优质服务促进管理。主动为流动人口中的未婚人群和老年人群提供公共健康服务；降低产前检查和入院分娩费用，关注流动人口孕、产期的公共健康保健；关注婴幼儿的健康和防疫；细化服务内容，分别指导不同年龄阶段和不同工作环境的流动人口选择适合自身情况的公共健康服务，以实现更好的服务效果。

　　对流动人口公共健康服务要向精细化发展。流动人口的年龄跨度较大，文化程度不等，工作环境参差不齐的现状，必然对政府相关部分的公共健康服务提出差别化的要求，这在调查分析中已有明确的体现。

　　针对这种现实情况，对流动人口公共健康服务应做出回应，探索向公共服务精细化迈进的道路。如随着年龄的增长，人体的免疫力会逐渐下降，公共健康服务就要调整相应的措施，依据其服务对象的年龄增长相应地增加公共健康服务的频率；受教育程度低，其卫生意识越差，生活习惯越容易使细菌滋生，所以公共健康服务也要与流动人口的受教育程度相适应，对受教育程度越低的流动人口越要加强服务力度；经济收入的不同也会影响其自身对公共健康的重视程度，有工作、有收入的人群就会有条件更多地关注自身的公共健康问题，而无工作、无收入的人群则在公共健康问题上相对关注不足，出现相关疾病的机率较大，这就需要相关部门对这部分人群的公共健康服务有所侧重，弥补其自身对公共健康关注不足的缺陷。这种对流动人口公共健康服务要求精细化的趋势，不仅是解决流动人口公共健康问题的最佳途径，也是改进户籍人口公共健康服务的未来方向，更是提高我国新生人口素质和国民整体健康水平的必然选择。

　　（作者单位：中国青年政治学院社会工作学院；本文系中国青年政治学院科研一般项目研究成果，项目编号：189070607）

　　【注释】

　　①段成荣，杨舸，张斐，卢雪和：“改革开放以来我国流动人口变动的九大趋势”，《人口研究》，2008年第6期。

　　②赖昕，蔡筱英，刘智勇：“我国流动人口计划生育公共服务现状与对策研究”，《医学与社会》，2012年第3期。

　　③高晓坚，董训兰，王平等：“广州市流动人口妇女儿童患病就医现状分析”，《中国妇幼保健》，2005年第15期。

　　④裴丽萍，郑群：“城市流动人口卫生服务利用现状与影响因素调查分析”，《中国初级卫生保健》，2005年第8期。

　　⑤吴丽丽，段成荣：“中国流动人口性和生殖健康公共服务政策分析”，《人口与经济》，2009年第3期。