随着新农合、农村低保和新农保的相继实施，我国建立覆盖城乡居民的社会保障体系制度目标已基本实现。与此同时，城乡分割、群体分立、区域分离的问题日益突出，加快制度衔接与整合的重要性、紧迫性迅速增强当前和今后一个时期，应与城镇化进程相适应，做好城乡社会保障制度之间的衔接与整合，使社会保障促进互助共济和社会公平的功能体现得更为充分。

　　城镇化进程中社会保障制度存在的主要问题及其成因分析

　　(一)城乡分割，农村社会保障待遇普遍低于城市

　　当前，我国社会保障制度体系中养老保险、医疗保险和最低生活保障均有城乡之别，养老保险和医疗保险还进一步将城市居民分为就业人口和非就业人口。城乡制度分割在社会保障制度发展的早期就存在，具有一定的合理性，但随着城镇化水平的提高，这种制度差异的弊端日益显现，其负面效应也愈发凸显。

　　2011年，城镇基本医疗保险和新农合的年人均补助标准分别为935.9元和130.1元，城市约为农村的7.19倍；低保的平均标准和补助标准的城乡之比分别为2.01倍和2.26倍。

　　(二)群体分立，进城务工人员等特殊群体社会保障不到位

　　从现有城乡二元社会保障制度来看，进城务工人员的社会保障与城市社保和农村社保均难以完全接轨。如果让其加入城市社保体系，相对高昂的参保成本、相对固化的制度安排使其主观上和客观上都不愿意参保。以养老保险转续为例，单位缴费比例为20%，但只允许按12%的比例进行转移。再如农民工养老保险，单位缴费比例为12%，个人缴费比例为4%～8%，如果农民工达到待遇领取年龄而缴费年限累计不满15年且参加了新农保的，转入新农保享受相关待遇。如果让其加入农村社保体系，相对薄弱的保障能力、行权程序的繁琐复杂使其参保积极性不高。少数经济发达城市或社保改革试点城市为农民工建立起有针对性的社保制度，但也遇到一些不可避免但又无法解决的困难，如制度不一致导致的社保关系无法衔接等。

　　(三)区域分离，城乡社会保障关系跨区域转续困难

　　城乡人口跨区域流动是城镇化的一大特征，而统筹层次不高又是当前社会保障制度的一大障碍。因此，城镇化背景下的社保关系如何转续是一个值得重视的问题。虽然《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》已出台，但其公平性与合理性仍受争议，且可操作性差。目前，城镇职工养老保险出台了跨区域转续办法，但城镇居民养老保险、新农保、城镇职工医保、城镇居民医保、新农合等仍处于制度空白状态，制度如何衔接、待遇如何对接等问题尚无法可依、无章可循。即使是城镇职工养老保险，也因为各地缴费率、待遇水平的差异，转续得不顺畅。在当前城镇化快速推进的背景下，如何实现城乡社会保障关系的跨区域转续，仍值得探讨。

　　我国社会保障制度衔接与整合时机已成熟

　　(一)城乡社会保障制度全面铺开，实现制度全覆盖

　　随着新农合、城镇居民医保、农村低保、新农保和城镇居民养老保险的相继推出，养老保险、医疗保险和最低生活保障这3项社会保障主体制度在城乡之间已全面铺开，制度层面上实现了全覆盖，即全体城乡居民都能参加一项养老保险制度和一项医疗保险制度，都拥有享受最低生活保障待遇的权利。虽然制度全覆盖并不必然带来实际全覆盖，但制度全覆盖是实际全覆盖的前提和基础。制度全覆盖解决了城乡社会保障制度的从“无”到“有”问题，为下一步的从“有”到“优”奠定了良好的制度基础。

　　(二)制度衔接与整合的必要性和紧迫性凸显，全社会基本形成共识

　　目前，社会保障制度的“碎片化”现象日益突出，其城乡分割、群体分立、区域分离的负面效应也日益严重。无论是经济层面的扩大内需、城乡劳动力自由流动和收入再分配，还是社会层面的促进社会公平、维护社会稳定和实现社会和谐，抑或是城镇化有序推进和信息化快速发展，都要求社会保障制度加快衔接与整合的步伐，这在全社会各领域、各层面已形成广泛共识。理论界极力呼吁并提供多种方案设计，试点区域开展各种探索，社会公众也表现出对社会保障制度衔接与整合的诉求，从而为城乡社会保障制度衔接与整合奠定了良好的基础。

　　(三)公共财政实力增强，为制度衔接与整合提供经济支撑

　　社会保障制度城乡衔接与整合必然涉及到广大社会公众的利益调整。着眼于减轻改革阻力，帕累托式增量改革更易于被接受。因此，需要通过加大公共财政支持来推动制度衔接与整合。城镇居民养老保险、城镇居民医保、新农合、新农保的建立和完善，离不开各级财政资金的大量投入；城乡社会保障制度的衔接与整合仍需要各级财政的资金支持。近年来，我国经济持续高速增长，财政收入保持年均20%以上的增速，各级政府不断提高民生领域的财政投入，社会保障是其中主要项目之一。这就为城乡社会保障制度衔接与整合提供了坚实的经济保障。

　　(四)部分地方先行先试，为全国层面的制度衔接与整合提供实践参考

　　“地方改革试点-总结经验并形成全国改革方案-全国推广”，是我国社会领域改革通常采用的范式，社会保障领域体现得尤为明显。

　　20世纪80年代开始，现行社会保障制度体系在探索阶段就是鼓励各地进行改革试点，新农合、城镇居民医保、农村低保、新农保、城镇居民养老保险也是从试点起步，将各地成功经验上升为全国层面，并避免了各地可能出现的问题。2000年以来，一些地方在城乡居民医保、城乡居民养老保险和城乡最低生活保障等方面先行先试，对城乡居民的社会保障制度进行整合。

　　总体而言，制度改革已由个体行为转变为整体行为，由东部地区向中西部地区延伸；由分步探索向总体改革转变；由制度分立向相对统一转变。这为城乡社会保障制度衔接与整合打下了牢固的实践基础。

　　(五)制度尚未最后完善，改革成本小于制度完善后的改革成本

　　现行社会保障制度体系虽已建立，但仍处于调整与变革阶段，尤其是城镇居民医保、城镇居民养老保险、新农合和新农保尚未全面定制和完善。此时，推动养老保险、医疗保险的城乡衔接与整合，改革成本将远小于彻底定制后的改革成本，包括经济成本、公众心理预期、社会稳定风险等。当前，我国保障水平较低，制度衔接与整合时所需的经济补偿也要相对少一些。待制度定型后，公众对改革的接受程度可能会有所变化，社会不稳定因素也可能相应增加。

　　政策建议

　　(一)整合目标模式

　　养老保险制度整合的最终框架体系由4个支柱组成：第一支柱为国民养老金，实行待遇确定型等额养老金，具有普惠性质。第二支柱为基金积累制的基本养老保险，实行强制性缴费确定型，城乡职工由单位和个人缴费，城乡居民由个人缴费，政府给予一定补贴支持。第三支柱为基金积累制的补充养老保险，实行自愿性缴费确定型或自愿性待遇确定型，主要针对城乡职工，由单位和个人缴费，包括企业年金和职业年金等。第四支柱为个人储蓄性养老保险，通过购买商业保险和家庭成员之间转移收入等途径来实现。

　　医疗保险制度整合的最终框架体系组成：第一支柱为国民健康保险，全体社会成员待遇一致，具有普惠性质。第二支柱为补充医疗保险，自愿参保，城镇职工由单位和个人缴费，城乡居民由个人缴费，政府给予一定补贴支持。第三支柱为商业医疗保险，通过个人购买商业保险来实现，政府给予一定税收优惠。

　　(二)相关政策措施

　　1.完善相关体制机制设计。城乡社会保障制度衔接与整合的有效推进，离不开社会保障制度自身相关体制机制的优化。对养老保险制度而言，需要实行基础养老金全国统筹，建立养老金正常调整机制，继续做实养老金个人账户，逐步提高养老金领取年龄，稳步推进养老保险关系转续。就医疗保险制度而言，需要逐步提高医疗保险的统筹层次，提高医疗保险的报销比例，完善医疗费用的三方协调机制，建立健全异地就医的确认机制。

　　2.厘清政府职能和责任。政府在推动社会保障立法过程中，要对城乡社会保障制度的衔接与整合予以重视。在制定社会保障事业发展规划过程中，要将城乡社会保障衔接与整合作为其中的重要战略目标，并调动相关社会资源保证这一目标的顺利实现。

　　3.加强社会保障法制建设。抓紧出台社会保障相关立法，使社会保障体系建设步入法制化轨道。《社会保险法》刚刚颁布实施，建议先由国务院尽快制定《养老保险条例》和《医疗保险条例》，内容主要包括覆盖对象、筹资方式、待遇模式和调整机制、基金投资和监管、违法经济社会责任等。

　　4.增强社会公众参与意识。加强社会公众对城乡社会保障制度衔接与整合的参与意识。近年来，社会保险制度的频繁调整和管理运行不规范，动摇了社会公众对现行社会保险制度的信心，为提高社会保险统筹层次、扩大社会保险覆盖面和提高社会保险费征缴率都增添了难度。应通过社会保险制度相关知识的培训、普及，促进公众的主动参与。

　　5.加大公共财政投入。提高各级财政用于社会保障支出的比重，加大对社会保障的支持力度，逐步形成与经济发展水平相适应的社会保障待遇调整机制，重点提高对城镇居民养老保险、新农保、城镇居民医保和新农合的补贴水平，提高城乡居民最低生活保障标准。同时，建立和健全社会保障预算，以增强社会保障财政支出的权威性和稳定性。