目前我国的社会保障制度仍体现出明显的二元结构特征，城镇的社会保障类型涵盖最低生活保障、养老、医疗、失业、工伤和生育保险等各个领域，农村的社会保障以非缴费型的社会救助为主，社会保险体系不健全，还存在覆盖范围窄、统筹层次低、法律制度缺失等弊端。严重影响到农民权益保障、城市化进程以及社会经济稳定和谐发展。

　　一、实现城乡一体化：社会保障制度的制约因素

　　（一）农村社会保障财政资金投入不足。

　　社会保障制度整体而言是在国家主导下的一项社会福利安排，覆盖城乡居民的社会保障体系构建，离不开综合国力的增强、经济的稳定快速增长和政府财政资金支持。近年来，我国财政对社会保障的支出呈逐年上升的趋势，从2006年的4394.1亿元到2010年的9081亿元，5年时间增长2倍多。但是社会保障支出占财政总支出的比重仅10%左右，这与发达国家的社会保障支出在财卜政支出项目中占比较大的情况（法国、德国、英国、日本等国家均超过30%），还存在很大差距。我国社会保障的财政支出不仅水平较低，不能满足城乡居民对社会保障日益增长的需求，而且还存在分配失衡，对农村社会保障支出明显不足的现象。据有关资料显示，从社会保障公共支出情况看，95%的社会保障支出用于城镇居民，而占全国人口75%以上的农民，社会保障支出仅占全国社会保障支出总数的5%；从人均占有社会保障费用看，城市居民人均达到455元，农民仅人均15元，相差30倍。这种情况严重影响了农村社会保障制度的建设，制约了农村生产力的发展，造成社会不公，损害了农民的利益。

　　（二）二元户籍制度的影响。

　　1958年我国出台了《中华人民共和国户口登记条例》，将全国居民划分为农业户口和非农业户口两大类，之后的就业、医疗、社会救助等政策、法律的制定无不以户籍作为重要依据之一。当初的二元户籍制度主要是为实现“耕者有其田，人人有工做”的朴素目的，制止农村人口盲目流人城市可能产生的交通、住房、供应、就业、上学等问题。但是，随着经济社会的发展，市场经济体制要求建立全国统一的劳动力市场，实现生产要素的合理流动，提高我国人力资源的利用效率。但是，二元户籍制度制约了农村人口的合理流动，其无法享受与城镇居民相同的社会保障利益。由于各地的社会保险制度不统一，参保者的社会保险很难接续，这些都影响了劳动力的流动和农民工的利益，急需改革现有的户籍制度，为建立城乡一体化的社会保障制度扫清障碍。

　　（三）法律体系不健全。

　　国际社会保障事业的发展规律显示，科学合理的社会保障制度离不开法制建设。缺乏高层次的立法依据，仅靠政策推行，容易导致行政权力滥用和盲目性，无法适应社会保障规范化的发展要求。目前我国的社会保障法律体系尚不健全，特别是针对农村的社会保障法律、政策资源分配严重不足，除了社会救助法律框架基本形成之外，作为社会保障核心内容的社会保险还缺乏具体的法律依据，新农保和新农合多以其他规范性文件的形式规定。2010年10月28日《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）出台，该部法律明确规定了“广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针”，其中“广覆盖”就是要扩大社会保险的受益人群，将城市和农村居民都纳入到社会保险范围，从而确立了适度普惠型的社保体系。但是，从这部法律的具体内容看，涉及社会保险核心项目的养老保险和医疗保险，仍然对城乡居民进行划分，确定了不同的制度体系。其中针对职工的基本养老保险和基本医疗保险都规定“应当参加”，属于强制性保险范畴，而农村居民的养老及医疗保险则是自愿参加。其他社会保险项目，包括工伤保险、失业保险和生育保险也都是围绕职工开展，将农民排除在外，在适用主体上可以看到明显的城乡差别，严重影响了社会保险的公平性要求。此外，《社会保险法》虽然将失地农民和农民工纳入社会保险体系，但内容过于笼统，仅有原则性规定，缺乏可操作性。

　　二、构建城乡一体化社会保障制度的思路和措施

　　（一）加强社会保障资金投入。

　　社会保障事业的开展离不开资金支持，要实现城乡社会保障一体化，必须做到两点：一要增强经济实力和综合国力，提高国家对社会保障的财政投入。我国的社会保障体系主要由三部分构成，即社会救助、社会保险和社会福利。其中，社会保险基金主要由个人缴费、单位缴费和财政支出组成，而社会救助和社会保险基金则主要来源于财政支出。以2011年为例，全国的社会救助和社会福利资金收入共计2207.52亿元，其中财政投入为2163.86亿元，占总收入的9&02%。考虑到经济发展水平，财政投入缴费型社会保险的比例虽然较低（占各项收入的20.58%），但在数额上也达到5391.48亿元。由此可见，财政投入对社会保障事业的发展起到举足轻重的作用。虽然我国的经济实力逐年增强，财政收支规模不断扩大，但与典型国家建立一体化城乡社会保障制度时的经济条件还存在较大差距。今后必须大力发展生产力，提升经济水平，为实现社会保障制度的城乡一体化提供有力的物质基础。二是使社会保障财政支出适度向农村倾斜，实现实质公平。由于长期二元经济结构的影响，我国农村的经济实力较弱，社会保障水平较低，需要国家财政加强支持力度，解决农村社会保障事业资金不足的难题，使广大农民与城市居民共享改革发展的成果。

　　（二）改革户籍制度。

　　市场经济要求生产要素能够自由流动、公平竞争，这就必须要打破城乡二元户籍制度，实现公民身份的平等，保证劳动力按供求关系合理流动，为建立城乡一体化的社会保障制度奠定基础。随着我国城镇化进程的推进，失地农民和进城务工的农民数量逐年增加，但是因户籍、身份问题未解决，其社会保障利益不能得到充分实现。据统计，截至2011年年底，全国有192.90万名被征地农民未按规定参加社会保障，127.57万名被征地农民虽然参加了养老等社会保障，但待遇低于当地农村最低生活保障标准。对农民工较为集中的企业抽查显示，有157.90万名农民工参加了部分保险，有26.61方名农民工五项社会保险均未参加，占抽查人员的9.52%。要解决城乡居民在就业、教育、医疗、养老等各方面的不平等待遇，必须要进行户籍制度改革，打破城乡居民的户籍分立制度。

　　近年来，各地为推进城镇化和户籍制度改革进行了有益的尝试，为进一步推进该项工作的无展，逐步实现城乡基本公共服务均等化，国务院办公厅发布《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》（国办发[2011]9号）。通知提出要分类明确户口迁移政策，要求依法保障农民土地权益，着力解决农民工实际问题，对农村人口已落户城镇的，要保证其在社会保障等方面享有与当地城镇居民同等的权益。本人建议户籍制度改革，可以借鉴国际通用的办法，即按照居住地登记户口的原则，依据职业划分农业户口和非农业户口。通过改革实现公民之间的身份平等，将有利于解决农民特别是失地农民和农民工的社保问题，对最终实现城乡一体化的社会保障制度也将发挥积极的推动作用。

　　（三）完善社会保障立法。

　　1.加强{社会保险法）配套法规的制定和修改。经过多年的理论探讨，学者对构建城乡一体化的保障体系已达成共识。在此基础上出台的《社会保险法》，把城乡各类劳动者和居民分别纳入相应的社会保险制度，扩大了社会保险的适用范围，确立了城乡统筹发展的思路；提高社会保险基金的统筹层次，明确社会各界对社会保险基金的投资运营情况的监管职权等。这些对推进我国城乡一体化社会保障事业的发展都具有积极作用。

　　但是，社会保险法作为我国社会保障领域的第一部高层次、综合性的法律文件，只有98条。原则性规定较多，对一些争议性问题采取搁置或授权国务院制定具体规定的办法，大大降低了《社会保险法》的可操作性。例如：《社会保险法》仅规定：“进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险”，“征收农村集体所有的土地，应当足额安排被征地农民的社会保险费，按照国务院规定将被征地农民纳入相应的社会保险制度。”但是，农民工和失地农民参加社会保险的类型、缴费标准、制度衔接等内容并未涉及。因此，应当结合社会实际情况，尽快出台相关的实施细则，特别是针对城乡居民的养老保险和医疗保险制度，应当优先立法。同时修订《社会保险费征缴暂行条例》、《失业保险条例》、《社会保险基金财务制度》和《社会保险基金会计制度》等，提高制度的整体性和协调性，使法律规定落到实处。在条件成熟时，可出台《社会保障法》，将社会救助、社会保险和社会福利统一规范，改变目前碎片化的立法模式，更好地推动社会保障事业的城乡统筹发展。

　　2.确定实现城乡一体化社会保障法律制度的原则和路径。明确城乡一体化社会保障法律制度的原则和路径，可以增强立法的科学性和计划性。根据社会公平价值的基本要求，结合我国经济发展的现实情况，本人认为应当区分不同的社会保障项目进行法律体系的安排。

　　第一，最低生活保障制度的城乡一体化。最低生活保障制度作为社会救助的核心组成部分，是指当公民不能维持最低生活水平时，由政府按照法律规定的标准给予基本物质保障的制度。国务院在1999年10月1日颁布了《城市居民最低生活保障条例》，直到2007年，农村的最低生活保障制度才开始在全国范围内建立，形成明：显的城乡二元格局。最低生活保障制度涉及生命权，是社会保障的最后一道“安全网”，应当由国家作为主要的责任主体，纳入政府财政支撑项目。目前的城乡二元模式，加深了户籍制度的身份烙印，不利于劳动力的合理流动，违背社会公平的基本要求。

　　当务之急应当出台《最低生活保障法》。该法应当以生存权保障原则、无差别平等原则和国家责任原则作为三项基本原则，以实现最低社会保障权的实质公平、维护公民的宪法权利为目标。打破原有的“属地管理”，主要由中央财政进行转移支付，这样既可以减轻地方财政负担，又可以避免地区间差异过大。至于最低生活保障的具体标准，应当避免“一刀切”，可以借鉴国外的立法经验，由人力资源与社会保障部制定科学、合理的保障基准，各地在实施过程中根据该基准计算具体的保障标准。

　　第二，社会保险制度的城乡衔接和一体化。社会保险是现代社会保障制度的核心，由于我国尚处于社会转型时期，经济实力有待进一步增强，要建立城乡一体化的社会保险项目短期内还存在较大困难。因此，应当按照公平兼顾效率原则、倾斜保护原则和社会化原则搞好城乡社会保险制度的衔接，为最终实现社会保险的城乡一体化打下基础。社会保险作为在社会成员间进行收入横向调节的一种手段，应当体现法律的公平性要求，对农民这一弱势群体进行倾斜保护，达到实质公平；同时基于我国国情，特别是针对缴费性的社会保险，在保障水平上应当承认合理差别，并发动全社会力量（包括国家、单位、个人、商业保险机构等）提供资金来源。

　　社会保险项目的衔接，在于保障城市和农村人口的自由流动，特别是建立农民转化为市民的合理通道。农民在家务农，通过承包经营权，获得土地保障作为基本生活来源，一旦进城务工，从事非农业生产，就应当与城镇劳动者一样享有相应的社会保险，这也符合按劳分配原则。而农民如果失去土地（被征收），则丧失基本的生存保障和物质来源，就应当获得相应的补偿，而这种补偿也应当因为身份的变化转化为城镇的社会保障权。综上所述，农民可以通过进城务工和放弃土地承包经营权两种途径，纳入城镇社会保障体系，从而实现城乡社会保险项目的衔接。这样，既有利于解决农民的生存问题，也可以缓解日益紧张的人地矛盾，从而推动经济结构转型和我国城镇化进程。

　　考虑到我国社保项目的多样性和复杂性，在法律制定中可选择“多法并行”的立法模式，确立普遍保障和分类保障相结合的立法体系。在推进城乡一体化的社会保险项目中，应当对养老、医疗等基本社会保险项目实行全国统筹，同时针对职工、农民、农民工、公务员等不同职域的人设置相应的社会保险制度作为补充，分步骤、分阶段的逐步实现城乡一体化的目标。