摘要：改革开放以来，我国社会保障体系建设稳步推进，已经取得显著的阶段性成果。但当前我国的社会保障资源在城乡、区域和不同群体之间的配置存在一定程度的不平衡问题。这不仅强化了资源占有和使用的不平等，还成为社会和谐稳定发展的障碍。应遵循以“公平”为核心价值理念的社会保障资源配置逻辑，对经济发展成果形成一种间接的分享权，树立全民分享型的经济增长理念，满足公共利益的需要。

　　关键词：社会保障资源配置，不平衡，公平

　　社会保障作为具有经济福利性质的社会化国民生活保障体系，是公共资源的重要组成部分。社会保障的资源配置是对公共资源进行再分配的过程，这一过程应该解决市场资源分配产生的不平衡问题，满足公共利益的需要。我国政府历来高度重视社会保障制度建设，改革开放以来，逐步建立起与市场经济体制相适应的社会保障制度，实现了制度层面的全覆盖，满足了城乡居民养老、医疗等方面的基本需求，取得了举世瞩目的成就。但受发展阶段的制约，我国的社会保障制度在推进过程中出现了一定程度的资源配置不平衡问题。当前，改善民生已经成为国家发展的重要任务，在此背景下，有必要赋予社会保障新的内涵，使之更好地起到缩小贫富差距、维护社会公平、实现公共目标的作用。

　　一、社会保障资源配置的理论基础

　　我国的社会保障制度主要包括社会救助、社会保险、社会福利等内容。社会保障制度不仅具有保障居民基本生活的功能，还有提升居民生活水平和生活质量的作用，是再分配的重要手段。这就决定了社会保障制度需要在市场效率与经济公平之间进行平衡，社会保障的资源配置应该具有经济公平的内涵和调节收入分配差距的取向。

　　关于经济公平的理论研究经历了从古典自由主义阶段到功利主义与福利经济阶段，再到现代自由主义阶段的思想变革。现代经济公平理论发端于福利经济学。福利经济学从功利主义的理论起点出发，以促进社会整体福利为出发点，较为全面地关注公平性问题。旧福利经济学的奠基人庇古探讨了提高社会总福利的问题，认为国民收入总量越大、收入分配越平均，社会总福利就越大，因此，国民收入由富人向穷人的转移可以增进社会总效用。庇古的理论为实施促进平等的社会政策提供了依据，但却遭遇了个人效用可比性的问题。此后的新福利经济学否认个人效用的可比性，认为只要在没有人利益受损的前提下使部分人受益，就是促进了福利公平。阿玛蒂亚·森则认为福利经济学应该摒弃效用主义的基础，采用能力主义，强调平等应该是能力上的平等。他的观点为经济公平理论提供了新的价值取向。现代自由主义的经济公平理论更是直接质疑了福利经济学长期以来的伦理基础——功利主义。现代自由主义经济公平理论的两大代表人物罗尔斯与诺齐克都是反对功利主义的。罗尔斯把公平正义看作是社会制度的首要价值，提出了关于经济公平的平等自由原则和机会平等及差别原则，其最大化最小值的福利函数挑战了传统功利主义福利函数的基本理念。罗尔斯认为，以牺牲个体福利为代价来提升社会总体福利的行为有悖于公平性。诺齐克将个人权利视为至高原则，认为为了提高社会的整体福利而牺牲个人权利不可取。对分配公平理论的不同观念，是罗尔斯与诺齐克的理论分歧所在，罗尔斯从“保险”的意义上认识政府的再分配政策，重视收入分配的公平性。而诺齐克则用“持有”代替“分配”，认为过程公正就意味着结果公正。因此，政府对于通过正当手段获得的财产没有干涉的必要，政府应该关注的是机会平等，而不应该限制“结果不平等”。从总体看，现代自由主义经济公平理论主张通过市场均衡和自由协议来获得公平的结果，其实现是建立在市场体系发挥作用基础上的，但目标只是“程序公正”。

　　从经济公平理论的历史演进过程中可以提炼出社会经济公平理论和收入分配取向的基本范畴。经济公平理论的自由、平等、效率、秩序等原则，事实上是对市场作为效率工具的认同，以及对市场经济条件下个人自由选择权利的肯定。而关于经济公平的成本问题，也就是经济公平与经济效率或经济发展之间的替代关系，西方经济学的诸多理论都是以市场分配制度为背景展开的，社会保障只是用以纠正市场带来的谬误所产生的延伸机制，而不是作为经济公平的内生制度而产生的。从古典自由主义到新自由主义，学界逐步认识到促进经济公平和分配公平需要综合运用政府和市场两种手段。社会保障在平衡市场效率与经济公平关系中具有重要作用，当市场以效率为目标时，政府就应该更多地关注公平目标。再分配是政府实现经济公平的手段，社会保障作为再分配的一种形式，可以说是促进经济公平的必然产物。因此，社会保障的资源配置理念必须融合经济公平理论，并在制度设计上以促进经济公平为准则。

　　二、计划经济体制下社会保障的资源配置

　　新中国成立以来，社会保障制度经历了从计划经济体制下的“国家-单位”保障制度向市场经济体制下的“国家-社会”保障制度过渡的发展历程。在传统的计划经济体制及其变革过程中，受经济发展水平等因素的影响，社会保障资源配置的公平性没有得到很好地体现。

　　新中国成立后，我国逐步建立起以全民所有制单位职工为主要对象、以企业和机关事业单位为基本管理单位的社会保障制度。1951年颁布的《劳动保险条例》规定职工在疾病、伤残、死亡、生育及养老等方面可以享有一定的保险待遇。1957年末，我国关于社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等的一系列法律法规都基本建立起来。在养老保障方面，城镇全民所有制单位职工在工作年限内不缴纳养老保险费用，退休后由其所在单位负责发放养老金，这是一种具有浓厚社会福利色彩的退休养老制度；医疗保障方面，城镇居民的医疗保障主要通过公费医疗和劳保医疗两种形式实现，公费医疗是针对国家机关、事业单位工作人员等群体提供免费医疗及预防服务的制度，劳保医疗是针对国营企业和城镇大集体企业职工的医疗待遇；就业保障方面，国家根据计划和需要统一安排就业，在城市形成了统包统配的“全民就业”制度。除此之外，城镇职工还能够享受很多国家无偿提供的福利待遇，如福利住房、子女教育等。可以说，计划经济时期的城镇职工在生产生活上得到了较全面的福利待遇。

　　计划经济时期社会保障的资源分配方式具有一定的“身份”特征。如，在保障对象上，1951年颁布的《劳动保险条例》只在100人以上的国营企业、合作社营的工厂、矿产及附属单位和铁路、航运、邮电三个产业的各企业、附属单位实行。经过多次修订后，企业社会保险的实施范围扩大到粮食、供销合作社、商业、外贸、石油等13个产业与部门。可见，社会保障制度的作用范围并不是全体城镇劳动者，更不是全体城乡居民，而是与单位制度相适应的机关事业单位、国营职工群体。这种保障对象上的局限性，使国家机关和企事业单位职工获得较优厚的社会保障待遇，在社会保障资源配置中占据优势地位，而广大农村居民却没有获得相应的保障资源。在保费支出上，计划经济体制下的分配理论认为职工工资中不包含社会保障的费用，养老、医疗等社会保障费用是被国家在确定职工工资前就扣除了的，社会保障费用自然应全部由国家或国家通过国有企业来承担，相当于城镇职工以较低的工资收入水平换取国家的终身福利保障。

　　三、社会主义市场经济体制下社会保障的资源配置

　　改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的确立，我国对计划经济时期的社会保障制度进行一系列改革，逐步建立起与市场经济体制相适应、由中央政府和地方政府分级负责的社会保障基本框架，包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助等，在制度层面上基本实现了城乡居民的社会保障全覆盖。在养老保障方面，通过城镇职工基本养老保险、城镇居民基本养老保险和新农保进行覆盖；在医疗保障方面，通过城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新农合进行覆盖；在社会救助、社会福利等方面更加注重覆盖全体城乡居民。但值得关注的是，社会保障覆盖面不断拓展的同时，社会保障资源配置不平衡的问题还一定程度地存在。主要表现为：

　　首先，城乡间社会保障资源配置存在不平衡问题。长期以来，我国的社会保障格局呈现出明显的城乡二元结构，城镇始终享有优于农村的社会保障资源。城镇职工的养老保险和医疗保险待遇高于农村居民，农村居民所享受的医疗水平、基础设施、教育条件等社会福利资源与城市存在较大差距。

　　其次，区域间社会保障资源配置存在不平衡问题。改革开放以来，区域、城市之间的经济发展水平出现差距，既存在东部城市、中部城市与西部城市之间的差距，也存在沿海城市与内陆城市，省会城市、地级市与县级市之间的差距。这种差距从经济领域延续到社会保障领域，以致我国的社会救助和社会保险统筹层次很低，不同城市所享受到的政策优惠、财政拨款与转移支付都存在差距，造成区域间的待遇相差巨大，不同经济发展水平的城市的福利设施与福利供给水平存在差异，产生区域之间的不平衡问题。

　　最后，不同群体间社会保障资源配置存在不平衡问题。仅从养老保障看，我国的社会保障制度划分为三个层次：国家机关公务员和事业单位工作人员的“退休金”制度，企业职工的城镇职工基本养老保险制度，以及广大自由劳动者和农民的城乡居民社会养老保险制度。三者之间保障待遇的差距较大，公务员和事业单位工作人员不需要缴纳养老保险费用，在退休后享受相当于其在职工资90%左右的退休金待遇；企业职工通过单位和个人共同缴费的形式缴纳社会保险费用，目前退休后拿到的养老金已经不足在职期间工资的一半；城乡居民社会养老保险采取个人缴费与政府补贴相结合的形式，中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。

　　社会保障资源配置的不平衡问题给经济社会发展带来多方面的危害。社会保障资源配置的不平衡问题强化了资源占有和使用的不平衡。由于社会保障资源分配的多寡直接关系到个体的总收入，所以社会保障资源配置的不平衡问题会导致不同个体在总收入上的差异更显著。同时，这种经济上的差异又会反作用于他们在社会中所处的地位以及能占有和使用的社会保障资源的多寡。这种双向作用在客观上加剧了收入分配不平衡问题。

　　四、解决社会保障资源配置不平衡问题的思路

　　我国所面临的社会保障资源配置的不平衡问题，根源在于我国社会保障制度的改革发展过程中，没有形成以“公平”为核心理念的社会保障资源配置理念。改革开放后，随着社会主义市场经济体制的确立，人们开始对计划经济时期的平均主义观念进行彻底反思，在开放搞活的时代背景和抢抓机遇的现实要求下，人们的价值取向发生了变化，效率优先成为全社会的普遍共识。在效率优先理念的引导下，社会保障理念也深受影响，认为只能在效率优先的前提下兼顾公平。

　　进入新世纪以来，一种“不均衡发展”的理念开始在社会保障资源配置领域发挥作用。“不均衡发展”的理念在很多发展中国家都出现过，这种理念认为，在资源总量不足的情况下可以通过不均衡的发展方式，使某些重点领域、地区或群体优先获得经济与社会上的扶持，以便使整个国家的一些领域、地区或群体迅速取得突破，实现赶超，在此基础上带动其他领域、地区或群体的发展。

　　这种“不均衡”的发展理念在促进经济发展方面取得过一些阶段性的成果，但将这种逻辑应用于公共资源领域是否恰当值得反思。在实践中，这种“不均衡发展”的理念造成社会保障资源配置的实用主义取向，即通过配置优势资源推进有基础的、比较容易达成的目标任务，在重点领域实现有效突破并逐渐提升待遇。在此基础上，根据现有可支配资源的具体情况渐进式推进其他目标任务。这种实用主义取向在社会保障制度“从无到有”的推进历程中发挥过一定作用，但随着社会的发展进步，公共资源的投入总量不断增大，这种取向事实上会加剧社会保障资源配置的不平衡问题。

　　当前，和谐社会建设要求我们必须完善我国的社会保障制度，实现社会保障资源的平衡配置，形成以“公平”为核心价值理念的社会保障资源配置逻辑，对经济发展成果形成一种间接的分享权，消除市场资源分配过程中产生的不公平，树立全民分享型的经济增长理念，满足公共利益的需要。

　　以“公平”为核心的社会保障资源配置价值体系至少应该包含以下两个内涵：一是要从起点公平、程序公平和结果公平三个维度体现经济公平。分配公平是社会保障资源配置的核心和基础，分配公平不仅要包括公平的出发点，还必须包括能够真正体现经济公平的制度安排。社会保障资源配置对分配公平和经济公平的促进是一个连续的过程。“程序的公正或不公正的唯一标准取决于它有助于生产公正结果的程度。”而结果公平需要排除自然的偶然性因素和社会因素，将个人责任从社会责任中分离出来。社会保障制度应该在起点、过程和结果三个层面上促进经济公平：既要为全体社会成员提供竞争起点上的公平，即社会成员获得相应社会保障项目的可能性应该是相同的，又要在市场竞争过程中保障社会成员的基本生活和进行再生产的能力，提供一种过程上的公平，还要发挥给弱势群体更多福利的差别原则的杠杆作用，最终实现结果公平。从这个意义上说，我国社会保障制度既不是诺齐克提倡的绝对自由主义，也不是其所批判的平等主义，而是对市场经济过程中产生的不合理分配进行修正和纠偏。二是要使社会成员在经济和社会活动中能够实现个人价值、获得社会认同感。这一理念不是从传统的工具性角度来认识经济公平问题，而是赋予了经济公平理念更为人性化的内涵，体现出社会保障制度的终极目标——人的自由和全面发展。

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