首页 > 社会工作与政策 > 嘉宾访谈王斌：社会治理中非营利组织的困境
作 者： 来 源：中国科学报
认为社会和公众不具备治理社会的能力和素质，政府是天然的社会治理的唯一主体，这一误判是基于中国政治传统的先验性理念。
当前中国社会治理面临着治理主体缺位和越位的双重矛盾，即政府作为社会治理主体的不断越位，以及非营利组织和社会公众的缺位。这一矛盾带来了政府在社会治理中的公信力的不断下滑。
社会治理困境产生的根源
当前中国社会治理困境存在的基本假设是在社会治理的多主体中，在现代中国文化缺失的宏观背景下，政府和社会、公众之间存在着基于理念对立的信息不对称状态而造成的社会管理困境。
基于理念对立是困境产生的本源。基于理念对立是指由于传统的管制和管理理念所造成的政府对于谁是社会治理主体的误判，即政府是社会治理的唯一主体。这一误判是基于中国政治传统的先验性理念，认为社会和公众不具备治理社会的能力和素质，政府是天然的社会治理的唯一主体。在这一观念的长期的治理中，对于以非营利组织和公众构成的社会，也养成了在社会治理领域对政府的依赖心理。
从政治学的角度来看，政府的建立是由于社会公众作为个体，是无法进行社会资源的有效配置以及生产各种公共产品的，这就需要让渡出自己的权利，委托政府来进行管理，政府作为回应要采取各种措施满足社会公众的公共服务需求。但是一旦政府建立起来，社会公众由于已经失去了其有关权力，而政府作为委托的管理者拥有大量的资源拥有和处理权，这个契约不像商业契约，而是一种基于理念和心理认同的无形契约。
但是当政府在全面管控社会各领域之后，由于其人力资源、资金资源、物质资源等等限制，是不可能完全满足社会公众对公共服务的所有需求的，甚至引起群众的反对，进而对政府社会治理的能力和效果进行质疑，而政府又不能有效应对和反馈，最终造成了社会公众与政府之间在社会治理中的互不信任的状态。
在这个本源因素的基础上，信息不对称是困境发生的制度因素。当前中国所存在的信息不对称的直接表现就是由于社会与政府之间耳朵隔阂，更由于政府主导的社会治理，形成了中国的社会治理中政府、非营利组织和社会公众之间有效合作机制的缺失。
非营利组织困境的形成
由于信息不对称和互不信任的一种悖论，以及在社会治理中政府主导的地位长期以来形成的影响，各类非营利组织参与协助的作用实际上并没有发挥出来，而更多的是成为由政府所控制和操控的一种政府附属机构，甚至于成为政府的职能部门，非营利组织的负责人直接由政府任命、接受政府领导。这一过程表现为三个阶段。
第一阶段：政府控制。政府控制首先体现在对非营利组织的挂靠管理制度。在中共中央十八届三中全会决定全面深化改革之前，中国的各类非营利组织的登记管理法规规定：各类非营利组织登记注册前都必须找到一个监管的政府职能部门，只有拿到政府职能部门的“批准文件”才能向民政部门登记注册。因此，到目前为止，中国所有能够合法获得地位的非营利组织、社会团体、各种协会行会都是要由政府有效控制才能成立和运行。这就对纯粹的或没有政府背景的社会治理体制发展人为地设置了障碍。
第二阶段：吸纳非营利组织辅助。这一阶段是通过将由社会精英及所代表的非营利组织，通过各种形式吸纳到政府体制之内，赋予其各种活动合法的地位，同时减少管理冲突、统一意见的一种方式或者过程。体制吸纳是以制度吸纳为起点，将其作为政府进行社会治理的助手，并将其与国家体制对接，负责在国家和社会之间运送和传递的载体，实现国家和社会的缓冲和整合功能。
第三阶段：协同治理。这一阶段的发展，是由于当社会发展到一定阶段，作为政府发现即使通过体制吸纳也无法和谐地处理国家治理与社会治理之间的矛盾的时候，即当政府发现在某些社会领域存在着政府治理无效、出现治理困境的时候，就会被迫地作出协同治理的选择。但是这一种协同仍然是以政府的意志为基础，非营利组织只能按照政府要求解决社会治理中专业性的问题。
非营利组织困境的剖析
这样一种社会治理的困境，对实现政社分开、政府治理和社会自我调节的改革要求是一种巨大的障碍。它会造成非营利组织为主的社会治理主体在自我调节中失去应有的作用。
首先，以政府的体制吸纳为基础而发展起来的社会治理主体系统，会造成社会的自组织能力下降，社会自主管理能力的萎缩。当政府在吸纳和控制的过程中会不自觉成为非营利组织的承办者和控制者。当政府在社会治理中的政府行为无限扩张，政府不断地介入到社会矛盾的处理中，使国家和社会成为一个没有界限的同一体，那么首先就是抹杀了国家与社会的两重性，造成社会对国家的依赖，也会造成非营利组织在社会治理中的消亡。
其次，政府在社会治理领域的强势行为，很可能造成非营利组织和社会公众对未来预期的判断力和承受能力的下降，并产生对未来的不确定性的上升。而当政府一旦在社会治理中由于不当决策和行为对社会和谐产生不恰当的结果时，就会成为社会批评的对象，反而造成了政府的公信力的降低。
最后，政府在社会治理中的绝对主导和领导，也会造成政府权力的无限扩张，对非营利组织造成挤压。当政府对社会治理的绝对领导权力达到一定程度的膨胀，就很可能忽略了政府和社会的边界，这就更造成了本就已经成为政府附属机构的非营利组织的虚化，或者直接转化为政府的附庸组织。
当前中国社会治理面临着治理主体缺位和越位的双重矛盾，即政府作为社会治理主体的不断越位，以及非营利组织和社会公众的缺位。这一矛盾带来了政府在社会治理中的公信力的不断下滑。
社会治理困境产生的根源
当前中国社会治理困境存在的基本假设是在社会治理的多主体中，在现代中国文化缺失的宏观背景下，政府和社会、公众之间存在着基于理念对立的信息不对称状态而造成的社会管理困境。
基于理念对立是困境产生的本源。基于理念对立是指由于传统的管制和管理理念所造成的政府对于谁是社会治理主体的误判，即政府是社会治理的唯一主体。这一误判是基于中国政治传统的先验性理念，认为社会和公众不具备治理社会的能力和素质，政府是天然的社会治理的唯一主体。在这一观念的长期的治理中，对于以非营利组织和公众构成的社会，也养成了在社会治理领域对政府的依赖心理。
从政治学的角度来看，政府的建立是由于社会公众作为个体，是无法进行社会资源的有效配置以及生产各种公共产品的，这就需要让渡出自己的权利，委托政府来进行管理，政府作为回应要采取各种措施满足社会公众的公共服务需求。但是一旦政府建立起来，社会公众由于已经失去了其有关权力，而政府作为委托的管理者拥有大量的资源拥有和处理权，这个契约不像商业契约，而是一种基于理念和心理认同的无形契约。
但是当政府在全面管控社会各领域之后，由于其人力资源、资金资源、物质资源等等限制，是不可能完全满足社会公众对公共服务的所有需求的，甚至引起群众的反对，进而对政府社会治理的能力和效果进行质疑，而政府又不能有效应对和反馈，最终造成了社会公众与政府之间在社会治理中的互不信任的状态。
在这个本源因素的基础上，信息不对称是困境发生的制度因素。当前中国所存在的信息不对称的直接表现就是由于社会与政府之间耳朵隔阂，更由于政府主导的社会治理，形成了中国的社会治理中政府、非营利组织和社会公众之间有效合作机制的缺失。
非营利组织困境的形成
由于信息不对称和互不信任的一种悖论，以及在社会治理中政府主导的地位长期以来形成的影响，各类非营利组织参与协助的作用实际上并没有发挥出来，而更多的是成为由政府所控制和操控的一种政府附属机构，甚至于成为政府的职能部门，非营利组织的负责人直接由政府任命、接受政府领导。这一过程表现为三个阶段。
第一阶段：政府控制。政府控制首先体现在对非营利组织的挂靠管理制度。在中共中央十八届三中全会决定全面深化改革之前，中国的各类非营利组织的登记管理法规规定：各类非营利组织登记注册前都必须找到一个监管的政府职能部门，只有拿到政府职能部门的“批准文件”才能向民政部门登记注册。因此，到目前为止，中国所有能够合法获得地位的非营利组织、社会团体、各种协会行会都是要由政府有效控制才能成立和运行。这就对纯粹的或没有政府背景的社会治理体制发展人为地设置了障碍。
第二阶段：吸纳非营利组织辅助。这一阶段是通过将由社会精英及所代表的非营利组织，通过各种形式吸纳到政府体制之内，赋予其各种活动合法的地位，同时减少管理冲突、统一意见的一种方式或者过程。体制吸纳是以制度吸纳为起点，将其作为政府进行社会治理的助手，并将其与国家体制对接，负责在国家和社会之间运送和传递的载体，实现国家和社会的缓冲和整合功能。
第三阶段：协同治理。这一阶段的发展，是由于当社会发展到一定阶段，作为政府发现即使通过体制吸纳也无法和谐地处理国家治理与社会治理之间的矛盾的时候，即当政府发现在某些社会领域存在着政府治理无效、出现治理困境的时候，就会被迫地作出协同治理的选择。但是这一种协同仍然是以政府的意志为基础，非营利组织只能按照政府要求解决社会治理中专业性的问题。
非营利组织困境的剖析
这样一种社会治理的困境，对实现政社分开、政府治理和社会自我调节的改革要求是一种巨大的障碍。它会造成非营利组织为主的社会治理主体在自我调节中失去应有的作用。
首先，以政府的体制吸纳为基础而发展起来的社会治理主体系统，会造成社会的自组织能力下降，社会自主管理能力的萎缩。当政府在吸纳和控制的过程中会不自觉成为非营利组织的承办者和控制者。当政府在社会治理中的政府行为无限扩张，政府不断地介入到社会矛盾的处理中，使国家和社会成为一个没有界限的同一体，那么首先就是抹杀了国家与社会的两重性，造成社会对国家的依赖，也会造成非营利组织在社会治理中的消亡。
其次，政府在社会治理领域的强势行为，很可能造成非营利组织和社会公众对未来预期的判断力和承受能力的下降，并产生对未来的不确定性的上升。而当政府一旦在社会治理中由于不当决策和行为对社会和谐产生不恰当的结果时，就会成为社会批评的对象，反而造成了政府的公信力的降低。
最后，政府在社会治理中的绝对主导和领导，也会造成政府权力的无限扩张，对非营利组织造成挤压。当政府对社会治理的绝对领导权力达到一定程度的膨胀，就很可能忽略了政府和社会的边界，这就更造成了本就已经成为政府附属机构的非营利组织的虚化，或者直接转化为政府的附庸组织。
