一、引言

中华人民共和国成立以来，国家建设在政治、经济、社会多个领域同步展开，取得了丰硕的成果。基层 治理既是国家政权建设的一部分，又是国家社会治理能力的体现，最能反映建国以来我国政治、社会建设的成就，以及社会变迁的总体趋势。然而，已有研究多在“国家-社会”关系的宏观框架下理解基层治理。“基层治理”是属于“国家治理”还是“社会治理”议题是这一研究领域的根本分歧，研究者多数将基层治理体制变迁的动力概述为外生的国家效应或社会效应(顾昕、王旭, 2005；O'Brien & Li, 2006；Shue, 1988；Sott, 1985)。但是，“基层治理”具有基层情境性。对于基层治理变迁的解释，仍然要回到基层的地方情境中去。基层治理，本质上指的是基层党委和政府为主导的国家政权力量和以行政区划为地理界限的社会力量之间以特定的方式，例如，命令、控制、协商、合作、监管，管理和调动地方资源，并形成地方公共秩序的过程 。它是一整套公共行动、公共资源提供和公共安排的制度化过程。因此，包含了治理主体和治理策略两个重要面向，是一个多主体互动的行动网络。也就是说，基层社会治理的问题本质上仍然是在国家基层政权的主导下，依靠不同的组织力量，例如社会组织、半官僚组织乃至市场组织，以及治理策略，例如：社会动员、行政吸纳、项目发包等，在不同参与主体之间，建立授权或分权的协作关系，与社会合作建立地方秩序的过程。治理主体之间协作关系的结构化运作就形成了基层治理体制（governance regime）。

因此，本文试图回到治理的“基层逻辑”，强调基层治理中多主体互动的社会情境。从治理结构的变化入手，聚焦治理主体之间的协作关系，理解基层治理体制的变迁。基于此，本文旨在回答以下几个问题：第一，随着国家治理目标的转变，作为社会建设主要部分的基层治理的依靠组织和组织之间的协作方式发生了何种改变，进而形塑了治理结构的样貌？第二，除了外生的影响变量，基层社会治理体制变迁的内部动力是什么？

二、回到“基层”逻辑：治理结构视角下的基层治理变迁

基层社会的秩序如何形成和改变，是政治学和社会学共同关注的重要问题。已有研究较多从“国家-社会”关系的宏观角度出发，强调国家或社会的外生因素影响，忽视“基层治理”的地方情境和技术特性。

站在社会视角的一方多强调基层社会秩序形成的社会动因(徐湘林，2010；O'Brien & Li, 2006；Sott，1985)。建国以前的基层社会，通常认为是“皇权不下县，县下唯乡绅”的治理格局(巴根，1996)。也就是说，由于帝国主义的扩张和明清时期的政治经济变化，国家的基层政权无力扩张到基层，留下了地方乡治的空间。地方社会中并立的不同权威，也使得地方的社会秩序没有形成大一统的全国性格局。明清时期的国家政权只能通过与地方性权威的“代表形象”和“代表机构”相互妥协来订立社会规则。例如，杜赞奇讲述了“关帝”形象形成的国家影响，科大卫描述的妈祖与洪圣庙被皇权册封，“合法化”的过程，以及地方宗族势力与皇权之间的博弈过程，都展示了两种权威的互构与博弈(杜赞奇，1996；Faure, 2007)。改革开放之后也是如此，研究者指出，国家权力因外部经济政治原因受限，社会就自我生长起来。社会具有各种各样规避国家秩序给定的手段，地方秩序是基层社会对国家规则修改或抗争的结果(张静，2000；陈益元， 2009；荣敬本、崔之元，1998；O'Brien & Li, 2006；Sott, 1985)。这种视角倾向认为社会是地方秩序的主要行动者，将国家概念化为结构或机会，成为社会力量的外部条件，受到国家主义学派的批评(黄冬娅，2011)。

国家主义学派将基层治理视为“国家为社会订立规则并获取服从的问题”，国家仿佛成为了地方秩序的唯一供给方(黄冬娅，2010)。对基层治理变迁的理解，被放置在“国家治理能力建设”的框架之下。理由是，纵观基层政权建设的历史，不管在哪个阶段：第一，社会自身秩序的形成仍然被国家的基层社会治理意图所引导和形塑；第二，基层社会治理的主体和主导者仍然是基层政权组织；第三，社区组织仍然在基层政权组织的框架下被组织化或自组织化。基层治理模式的变化仅仅是国家为了回应外部经济或社会变化，而作出的策略调整(黄冬娅，2010；Schurmann, 1971；Shue, 1988)。例如，在“项目制”的具体运作中，研究者指出，官僚组织的运作方式仍然是形塑社会治理模式和社会服务供给方式的支配逻辑(王汉生、王一鸽，2009；折晓叶、陈婴婴，2011)。

然而，国家建设逻辑未能充分回答的是，治理模式转变的动力是什么？假若国家政权建设的一切行动和策略都是可欲和可及的，那么如何理解基层社会秩序的地区差异？为什么基层政权的代理人不仅仅是“代理型政权经营者”还会异化为“谋利型政权经营者”？已有研究证明，官僚组织的运作常常会通过“层层加码”、“选择性执行”、“目标责任制”、“行政包干”或“晋升激励”等多种方式“过度执行”或者“规避执行”，导致扭曲和意外的政策结果。官僚组织内部的委托代理结构绝对不是令行禁止、收放自如的传导机制(艾云，2011；折晓叶、陈婴婴，2011；周雪光，2008；赵树凯，2010；O’Brien & Li，2017)。即使国家提供了基层社会治理主体互动的舞台，也不能随心所欲地将所有地方捏成一个“样貌”。

因此，“国家-社会”关系的视角始终难以走出“鸡生蛋，蛋生鸡”的辩论。基层社会治理的本质是治理主体协作关系的结构化，换句话，是一定时期内相对稳定的治理结构。即使在社会秩序形成中，国家更多采用了命令的手段，社会更多体现了服从的特性，国家与社会的多种行动主体也都不会是“缺场”的，公共秩序的本质特征就是“公共性”。在国家建设的过程中，国家提供参与主体互动的制度场域，并透过资源的分配方式影响社会自我合作和权威服从，但不是公共秩序形成的唯一行动者。对基层社会治理模式变迁的解释，仍然要回到“基层”和“治理”的逻辑中。

所谓“基层”的逻辑，指的是区别于国家治理的官僚内部运作逻辑，“基层”始终要面对非政府的组织或半组织主体。地方规则和秩序的确立通常需要依靠多种手段取得不同群体的合作。也就是说，国家在基层治理中面对何种社会团体，依靠谁，联合谁，漠视谁也是关键因素。在基层情境中，很多组织或半组织化的社会或市场力量即使不表现为“抗衡”的力量，也不是缺席的。张济顺在描述新政权对1950年代上海里弄社区的改造中，明确指出，新政权不是按照“国家逻辑”，运用阶级手段清除和净化社会的。实际上，新政权推动、允许和默认社会按照自身诉求营造自治空间(张济顺，2015)。1950年代，基层政府曾不同程度依靠客房联谊会、同仁联谊会、客房代表会、福利互助会等居民自发成立的组织来“帮助推动行政工作” 。在政社一体化的公社时代，村民互助组、生产小队、民兵、民防等不同的基层社会秩序力量也影响了公社体制运行的有效性和制度的形式。在广东地区，海防前线的地理位置、军区的接管以及地方民兵队伍的存在塑造了“广东是一个无盖鸡笼”的社会控制困境 。这一社会控制的难题直接影响了公社体制在广东地区，特别是沿海地区的松动执行和制度修改。改革开放以后，官僚组织的科层化发展，管理手段的复杂化与市场经济转型带来的社会结构变化一起推动了地方基层治理实验的创新性和多样性，以致地方政府创新成为一种流行的社会现象 。这说明，基层涌现出的创新现象和变异执行无法匹配国家政权建设的统一叙事。

基层治理的第二层逻辑是“治理”的逻辑，也是“基层”逻辑的一个部分，指的是基层治理要充分重视治理的技术特性。换句话说，国家在基层是如何取得服从，塑造配合，影响着基层治理体制的时空差异。基层治理的工作对象——社会群体——没有办法用官僚组织的激励奖惩手段规训。即使是透过了革命或社会动员的方式，国家权威在地方的实现，或者说合法性的建立，也不是一个纯粹的“国家用鞭子令其公民臣服”的过程(周杰伟、毕克伟， 2011)。日常生活情境下的底层社会对外部秩序和规则的进入持有何种反应，直接影响了地方秩序的最终形式(张济顺，2015)。在各地的民政局、公安志文献中，我们都不难发现：基层政权组织面对各种社会势力的此消彼长与跋扈难管忧心忡忡，不得不反复调整治理策略和手段（(张济顺，2015)）。改革开放以后，透过行政科层化、项目发包、目标责任制、行政问责等多种形式，我国的基层治理问题的技术性特征就更加彰显(渠敬东、周飞舟、应星，2009)。

在本文看来，当国家政权建设的意图落实在具体的基层治理议题上，国家建设的问题就演变成一个具体的公共行政（Public Administration）问题：基层治理是治理主体如何围绕治理目标，透过合作、命令、监督和控制的技术手段实现公共秩序或集体行动制度化的过程(Aligica, 2015)。基层治理体制的形成体现为治理主体围绕特定目标，透过一定治理策略形成的协作秩序结构化。因此，本文试图从治理结构的视角出发，在重新梳理基层治理变迁图景的基础上，进一步回答，治理结构变迁的“基层”因素。

三、治理结构视角下的基层治理变迁再叙述

本文借助相关的档案史料、民政统计数据等，聚焦基层社会治理的参与主体和治理结构，描述建国七十年，国家治理体系探索适应，不断丰富治理方式与主体的社会建设过程。基层社会治理的本质是治理主体协作关系的结构化，换句话，是长期稳定的治理结构。因此，本文根据治理主体和治理策略两个维度的差异来界定治理结构差异，将七十年历史进程分为四个阶段，按照城乡差异分别叙述：社会重构时期（1949-1957）、社会改造时期（1958-1979）、社会培育时期（1980-2000）、社会治理时期（2000-2019）。文献梳理发现，我国的基层治理日益呈现结构网络化、主体多元化的特征。

 

（一）“社会重构”（1949-1957）：分散多元的治理结构

建国初期，国家建设面临财政不足和组织建设的困境，并没有建立起制度化和组织化的社会治理体制。更多是依赖原有的社会力量和建国前解放区开展革命的方法。发动群众，动员群众实现社会治理目标——尽快稳定社会秩序，维护新生政权。因此，混合使用了不同的方法。不过基层政权与旧制度的联系还未斩断，新的群众组织化方式还未制度化，呈现出“分散多元”的治理结构。这个结构并不稳定。更加深入和彻底的社会动员、组织化和吸纳过程始终持续着，并借此将国家秩序渗透到城乡基层群众的日常生活中去，重构社会。

1.        城市基层治理体制：居委会与社会组织

中华人民共和国建立之初，社会局面复杂，国家明确了基层治理的目标就是“尽快稳定和重建社会秩序”。国家赋予了城市基层治理主体——居委会——三个主要职能：“协助政府维持公共秩序，监督管制分子，协助户籍警调查户口”；“发动居民响应人民政府号召，协助人民政府政策法令之宣教”；“解决居民的公共福利” 。

城市基层政权的建制上，基本上延续和利用了建国前的解放区格局，同时逐步探索，做了改进。中华人民共和国成立以后，为了接管城市各级政权，首先在城市建立了军管会、工作队。废除了民国时期的保甲制度，逐步确立了居民委员会的制度（居委会）制度。1949年9月下旬，居民小组和居民委员会试办就开始在全国各地进行。1954年12月31日，全国人大常委会据此通过了《城市居民委员会组织条例》，1956年，居民委员会普遍建立。小组一般由20户组成，设立组长，20个小组再组成居民委员会。委员会选举三人为委员。居委会的设立原则是按照公安户籍段进行管理，一般100-600户居民为范围。居委会是城市基层治理的主要机构，承担着任务繁多的社会治安、城市管理、卫生环境、民事调解、计划生育等管理和服务工作。但是，这一时期的居民更多是自我管理与服务的组织，很少承担国家的行政任务。不过，1955年12月21日，内务部和财政部联合发文规定，居委会的经费由上级政府拨发，这样，在实际运作中，居委会才越来越具有“行政管理”的属性，由名义上的“自治组织”变成了实际上的“政权组织”。

行业协会等其他社会组织的力量也得到相当的重视和依赖。1949年到1950年，武汉政府曾经依赖传统的行会组织来协助向公司征税(王绍光，2002)。不过这些传统的行会组织在社会主义三大改造中逐步消失了。国家成立了更便于监管的组织，例如，摊贩联合会(黄冬娅, 2010)。群众动员开始在这一时期出现，并越来越被频繁使用到社会治理乃至市场管理的各个领域。例如，广州对农民和店员进行发动，成立农民护税小组，对税源进行监控(王绍光，2002)，通过市管小组对市场监管(黄冬娅，2010)。在国家警察力量严重不足的时候，国家还依赖地方上的各种形式的治保组织维持社会的稳定(樊鹏，2009)。在上海，在建立居委会的过程中，根据社区居民的需求成立了样式繁多的群众组织，例如，里弄福利会、清洁卫生小组、人民防护队、自来水管委会等组织(郭圣莉，2006)。实际上，上海在仅仅1949年经过了一年左右的军事管制，就开始依靠政治动员和工会、青年团、民主妇联等辅之以工商界联合会等统战性的社会团体对企业和学校等单位“稳步改造”(张济顺，2015)。

2.        农村基层治理体制：农户互助组与合作化运动

在农村，建国初期实行的是行政村制度，各村设立村长一名。1954年1月逐步取消村长制度，设立人民代表主任制度。有的地方这时候开始出现生产互助组织，居民小组等机构(孙宅巍、韩海浪，2000)。1951年9月，中共中央做出了《关于农业生产互助的决议（草案）》，决议（草案）提出用临时互助组、常年互助组和初级农业生产合作社三种形式逐步引导年农民走上互助合作道路。从部分老解放区开始，临时互助组、常年互助组这些组织形式就开始建立起来。互助组起初不是强制推广，而是在农民自愿的基础上建立的。实际上，互助组乃至后期全面推广的公社化，都跟原来民间就存在的，以血缘和地缘为基础的生产互助组织具有一致性。伴随着1952年土改的进行，农业合作社快速发展。如河北省的大名县，1952年有180个农业社，1953年1月中旬将原有的社合并成了82个，又新建了345个社；在这427个社中，300户以上的1个，50户以上的32个 。建在自愿基础的农民初级合作社主要作用是恢复和扩大再生产，实际符合农民的自身利益。因此，合作社初期，农业的发展切实得到了发展。1952年农业总产值已达到483.9亿元，比1949年增加48.5%，超过战前最高水平（国家统计局，1959）。

这一时期试行互助组的成功经验，使得中央认识到互助合作有利于推动农业生产。1953年10月，中共中央召开第三次互助合作会议，通过《关于发展农业合作社的决议》。决议指出，“发展互助合作以提高农业生产力，是党领导农村工作的根本任务。”真正改变农村合作社的“自愿”性质，并且导致激进化问题的是在1954年，第二次全国农村会议对合作社数目的盲目制定。加上，基层“比着干”的扭曲执行进一步刺激上层政府对计划的盲目扩大，形成恶性循环。有的地方宣传“单干就是违法”，强制农民入社。1955年，毛泽东主席下达“三字经”方针，叫“一曰停，二曰缩，三曰发。”意即是，浙江、河北两省收缩一些；东北、华北一般要停止发展；其他地区在适当发展一点 。1954年，全国农业社达到67万个，成为主导乡村经济、政治和社会生活的主要组织。1956年1月，中共中央政治局通过《1957年到1967年全国农业发展的刚要（草案）》，纲要（草案）强调：“对于一切成熟了的初级社，应当分批地使他们转为高级社，不升级就阻碍生产力的发展”。1956年11月底，全国农业生产合作社共达76.4万多个，占全国农户96.1%，高级社48.85万个，入社农户1亿多户，占全国农户总数83%(林蕴晖、范守信、张弓, 1989)。1957年，高级社已经达到96%（徐平，2007）。

总体上来看，农村的基层治理体制在这一时期逐步走向了一元化：从建国初期行政、保甲、宗族力量的同步存在，到合作化运动将这些力量消解或吸纳到公社体制中。不过，农村中发生的公社化过程并非是直线型的，合作社的强制性与自愿性始终随着地方情境的变化而波动。

这一时期，稳固基层社会秩序的治理目标基本实现。首要特征是底层群众被最大范围和程度地组织进“国家意图”和“国家行动”之中。不过，国家本身尚未建立起规范化、强有力的制度和行政组织。而是围绕着分散而碎片的国家治理目标，例如治安、税收、生产等问题，采用群众动员的方式完成目标。国家本身还未能与基层社区建立起稳定持续的“勾连”，用政治的方式取代行政是最常见的做法。这意味着，基层治理的依赖主体既有政治的力量，也有社会的力量，产生了行政、政治与社会三种逻辑交错运作，互相借用的治理网络。但是，整体的变化趋势却是政治取代行政，与社会直接底层直接互动。

（二）“社会改造”(1957-1979)：生活生产的政治一元化

基层秩序基本建立之后，国家开始在财政严重不足的情况下推动工业化。国家目标与行动的结构性调整，迫使国家建设过程呈现出“自我殖民”的特性。在这个结构性约束条件之下，基层治理目标被迫转向“社会汲取”。治理体制转型过程中，两组一元化的“收编”力量同时改变了基层生活的面貌，对社会进行了改造：第一，政治收编生产，通过在单位与公社中对个体进行身份化管理，基层社会成为“生产车间”，治理主体走向“一元化”。收编使得生产性的企业与乡村依附国家，成为国家直接管理底层社会的工具。同时，底层社会的群众多元需求被整合进政治性的生产单位之中。第二，政治收编行政，治理策略去制度化。1957年-1958年，工业和行政体制经历“权力下放”，标志着行政政治化，党组织“从1958年开始日益承担起行政职能”，行政的组织方式和正式的规章制度都开始弱化(路风，1993)。1966年开始文革后，全国性的行政体系更是瘫痪。行政体系瘫痪之后的公共治理问题不得不进一步转交给“单位”。由此，形成了这一时期明显的“单位福利共同体”特征。

1.        城市基层治理体制：居委会与社会组织

1958-1966年间的城市，表面维持了居民委员会的基层政权建构。不过，越来越频繁的群众动员也使得群众服务、自助和管理小组大量出现。城市工作的主要抓手是单位制。1953年上海市民政局的报告中写道：“（职工和文教工作者）是城市工作的主要对象。他们的活动、他们的厉害关系主要在其所参加的单位里面实现；国家的政策法令也主要在他们所参加的单位内和他们见面。他们即使住在里弄内，也是早出晚归，不能或较难参加活动” 。

不过，这个过程也不是在所有城市都一样。部分城市社区也曾试图建立公社组织，推动街道的机构和职能迅速膨胀。1958年12月10日，中共八届六中全会通过《关于人民公社若干问题的决议》指出：“人民公社”在城市中也开始进行一些试验。城市中的人民公社，将来也会适应城市特点的形式，成为改造旧城市和建设社会主义新城市的工具。”此后，天津市建立了全国第一个城市人民公社。自1958年6月到1960年3月，全国25个省、市、自治区共建立598个城市人民公社，公社人数达1800多万，其中河南省各市的公社人口占城市总人口90%以上，黑龙江省占98% (华伟, 2000)。人民公社并没有在城市中大规模开展起来，主要原因是公社内部的国营生产单位协调困难。城市公社化从1960年开始试办。1962年，城市人民公社就先后取消，下放给公社管理的小学、幼儿园、副食店、医院等机构被部分收回。但是，这一时期，公社党委和公社委员会的职能逐步完善，使得市辖区和街道的职能也变成了纵向隶属的关系。街道办实际就变成了最基层的没有直属单位的行政办事机构。更重要的是，这波城市公社化运动客观上起到了消灭单位体系外的人员，推动城市单位化的作用。

1966年开始，各地开始爆发持续十年的文化大革命。这场运动使得基层政权组织建设一度中断，相应的基层干部队伍和管理体系也受到冲击。基层行政体制被政治中断，形成了政治一元化领导格局。“造反派”在全国范围内开展夺权活动，并成立了“文化革命委员会”（简称“革委会”）。革委会以下成立“文化革命小组”。在1967年初到1968年年间，城市中的居委会基本都被改为“文革小组”。在阶级斗争为纲的年代。城市革委会是一个权力垄断型组织，要求“三结合，由真正代表广大群众的革命群众组织的负责人、人民解放军当地驻军代表、革命领导干部组成”(孙宅巍、韩海浪，2000)。

文化大革命削弱了城市居委会组织，强化了单位组织。传统的街坊社区逐步被单一式的单位社区替代。加上文革时期，知识青年上山下乡等的影响，城市社区开办社区集体企业，将社区人口纳入。建国前，各类社会职能由政治体系之外的社会团体承担。建国初，这些职能被收编进基层居委会。60年代左右，则逐步被生产组织——单位——所替代了。单位基本承担了职工住房、各种生活福利、养老保险、医疗保险和卫生防疫、托幼机构、子弟小学等各类公共服务。

2.        农村基层治理体制：公社化运动中乡村多种逻辑的内化

在农村，1958年开始诞生的人民公社的存在和延续了二十年时间。它既是50年代以来，农业集体化运动的延续，也是80年代初中国农村基层治理体制的起点。一般来说，公社体制以“三级所有，队为基础”作为标志，可以大致分为两个阶段：大公社所有制和小公社所有制阶段(辛逸, 2008)。在公社化的过程中，中国乡村秩序和力量的更迭过程常常被模糊不清的“公社化”和“城乡二元体制”所替代。公社化进程中，乡村基层政权的依靠力量和治理手段差异，很大程度上影响了80年代初期我国乡镇集体企业的地区格局，以及日后中国城乡体制的发展演进。“公社化”的演进过程决不能理解为国家秩序对社会规则的单向取代。正如公社研究的学者张乐天所描述的，在外部与村落传统的互动中，外部冲击与乡村传统之间的“‘碰撞、冲突、融合、转化和消长’导演出农村生活的活报剧，决定了农村演化的历史走向”(张乐天，1998)。

农村的革命是从上面“输入”的。在革命主要依靠现行领导进行的第一阶段，中央制定的革命纲领在向下传达的过程中不断发生嬗变。革命的锋芒渐趋钝化，到了农村基层，革命纲领几乎很难变成革命行动（张乐天，1998：107）。

与城市相比，乡村的人口规模较小，通常是同宗或同族的聚居地，因此乡村基层治理的演变常常是围绕着宗族与国家两股力量的碰撞进行的。在乡村，公共福利和产品的财政供给职能缺失，导致乡村的行政力量和行政职能在90年代之前一直空白。乡村的基层治理游离在自治与他治之间，既无稳定的制度化形式，也缺乏有力行政力量。因此，乡村的公社集体虽然在组织形式上，表现为单一组织体系，但是在具体运作上，却呈现出截然不同的两种面貌：作为社会互助组织和政治控制组织。也就是说，从组织结构上，虽然呈现出了一元化的结构，但是，在基层秩序和规则的运作上，国家规则和乡村传统是融合了的，在某些地方，甚至摸索出乡村自治的雏形(徐勇，2000)。

吊诡的是，缺乏行政组织管理的乡村，却因为作为“生产单位”被组织起来，形成了最早的乡镇企业。乡村基层政权组织不仅仅具有社会、国家的两重面具，还成为了最早的“企业家”。乡村将自己所拥有的土地、剩余劳动力、家庭作坊和公社时期的社队企业拼装起来，成为了改革开放初期最早的一批企业组织。因此，就乡村而言，治理主体虽然也具有一元化的倾向，但是却呈现出多面性。底层社会复杂的多元目标和需求并没有因为应对主体的减少而减少，只是内化到了组织体制内部，形成了组织内的张力。

通过广泛而深入的社会改造实现社会汲取，国家对不同形式的组织进行了收编，对社会、市场均实现了一元化的“政治规整”。用政治身份管理市场和社会的根本矛盾在于，社会需求的多样性和冲突性无法透过政治规训和政治承诺的方式得到根本性的解决。基层治理主体单一化与社会需求多样化之间的张力始终存于基层治理体制之中。

（三）“社会培育”（1980-2000）：市场化转型中政社二元结构的形成

政治一元化导致的经济活力不足与社会稳定问题越来越严重。1980年代开始，国家决定采用市场经济的方法建立社会主义市场经济体制。这个过程在国家层面经历了两个阶段：第一个阶段是80-90年代，市场改革初期，双轨制的运行；第二个阶段是90年代-2000年，市场化的全面推进(渠敬东等，2009)。经济发展方式的变化也带动了生产和分配方式的转型，在农村，最大的制度转型就是家庭联产承包责任制的推行。在城市，则是围绕企业改制进行的单位制改革，试图将已经嵌入政治行政体系的企业组织重新剥离出去。快速的市场转型方式给基层治理带来前所未有的挑战。伴随城市和乡村体制转型的是流动人口、下岗工人的增加和原有的政治化组织方式的失效。如何重新让社会组织化并建立基层稳定而有活力的生产、生活秩序是这一时期基层治理的关键问题。为了让基层秩序与国家目标协调，这一时期，基层治理体制采用了自治选举的方式，同时用项目制培育社会组织。借用行政吸纳与群众选举参与的方式将流动与冲突的社会群体纳入属地管理的治理体系中。

1.        城市基层治理体制：居委会的恢复与改革

城市基层组织的正式恢复是在1980年1月，以重新公布《城市居民委员会组织条例》为标志。恢复后的居民委员会规模增大。居委会设立主任、副主任，下设居民小组等。工作任务也更繁多。据上海1982年的统计数据，包括：学习宣传、卫生和计划生育、治安保卫、民政优抚、劳动调配、调解、城市建设、妇幼工作等其他事项(刁田一，1989)。1984年，国家对居委会进行了分批整顿和改选，上海市在这一年居民会数据激增，从1689个增加到2831个。

1996年以后，随着单位制改革的推进，原来由单位负责的居民社会福利重新回到居民委员会的职能中去。居委会更加成为连接政府和底层社会的主要组织化桥梁。上海市曾经指出：“基层建设，上海一直靠两条，一是加强企业的班组建设，一是地区委员会的工作。……随着企业改革和人民生活、就业方式的改变，单位这条线对人的管理受到了限制，单位管不到底。想来想去还是要抓街道、居委会，人民在居住地的活动相对稳定，社会管理更重要。只有居委会能了解、管理他们”(桂勇、崔之余，2000)。更重要的是，伴随市场化转型和为了实现社区在基层的多种功能，保证市场转型中的社会稳定，国家一方面加强了居委会干部队伍的建设。根据上海市民政局数据，到1998年3月底，在全市18407年居委会干部中，45岁以下占据31.2%，事业编制的专职干部占26.5%，高中以上学历的占43.7%，中共党员占39.8%。专职干部的工资收入也得到了大幅度提升 。另一方面，国家依靠居委会，透过目标责任的考核，组织人员的管理以及财政拨款的激励，建立起行政管理的领导关系。

2.        乡村基层治理体制：两委制与村民自治

改革开放之后，我国农村也出现了巨大的变化。自1982开始，乡下面设立村民委员会，开始实行村民自治。1987年11月24日，《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》颁布。规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村民委员会设主任一人，副主任和委员3-7人。村主任和委员皆由村民直接选举产生。任期三年。1998年，《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布：“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济……促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展；乡镇政府不得干预依附属于村民自治范围内的事项，任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村委会成员。有关乡统筹、村提留的收缴、使用、集体经济收益使用以及土地承包经营方案等涉及村民利益的重大事项，村委会必须请村民会议讨论决定，才能办理。”由此开始，村民委员会决定有关村民利益的自治事务，其经济和社会事务也由村民委员会集体组织负责。

但是，推行民主选举的乡村，仍然呈现出公社化时期“一体多面”的特性。乡村选举中交错出现的宗族长老政治、自治逻辑以及行政管控逻辑以不同的强度和混合方式出现在不同的行政村，也形成乡村治理极具差异化的地域性分布图景(贺雪峰，2001)。肖唐镖基于对50来个村的田野调查，发现“宗族对村政的影响力明显强于对乡政的影响力，对治理的影响力明显强于对选举的影响力”(肖唐镖，2003)。除此外，政治精英、地方宗教、黑金势力、派系、政治冷漠等问题也影响着乡村民主选举的具体实践(贺雪峰，2001；郎友兴，2002)。城市化进程中，户籍制度影响的城乡分割体制，以及基层乡镇政权对市场利益的追逐都在一定程度上影响了乡村基层治理的格局，使得乡村市场处在各方利益的夹缝之中，既缺乏有效的公共产品供给模式，也容易受到政商势力的盘剥。特别是90年代以来，市场经济的进一步转型和地产开发大潮的兴起，使得征地问题成为影响乡村基层治理中的一个突出问题(施从美、宋虎，2014)。

与此同时，其他的社会组织开始成长起来，部分社会组织，包括社会团体、民办非企业、基金会、社区活动团队，社会中介组织等，也介入和参与到基层治理中来，乡村和城市都是如此(陈家建，2013)。为了实现社会稳定，找到更多社会治理的抓手，1994年分税制改革以后，财政支出开始采用“项目制”的方式培育社会组织，借此反哺社会(周飞舟，2012)。这导致，社会组织的数量出现井喷式增长。1988年我国社会组织的数量是4446个，社会团体也是4446个，到2000年，社会组织的数量激增到153322个，社会团体则达到130668个，民办非企业的数量达到22654个 ，数量增加了3倍多。不过，项目制的运作逻辑之下，这些社会组织大多围绕某些特定的社会议题，例如贫困、儿童、环保、健康等开展工作，也有项目悬浮，无法深入基层治理的问题。社会组织的运作方式展现出行政考核的特征，基层公共福利和公共品的供给问题始终存在“最后一公里”困境(桂华，2014)。

改革开放所释放的社会活力推动政治与社会的分居，形成了以项目制为协作模式的政社二元结构。社会组织的力量得以在财政支持和激励下成长并参与进来，形成社会的“繁荣”景象。但是，分居不分家。社会支持资源的使用仍然用行政管理的方式运作和再分配。官僚逻辑支配甚至替代社会逻辑是这一治理结构的主要问题。

（四）“社会治理”（2000-2019）：“一核多元”架构下的治理共同体建设

2000年开始，一方面，中国加入WTO之后，越来越卷入全球化生产体系之中，全球治理的经验和价值开始进入中国。另一方面，2004年以来中央政府形成的“科学发展观”治国理念也将国家对经济发展的单一追求开始转向对社会、经济、文化发展的多元追求。国家建设的方向再一次发生转向。“社会发展”的治理目标在这一时期日渐突出出来，并透过舆论和各种国家号召成为社会共识。之后，基层治理产生了两个新的变化。第一，来自社会、市场和国家的不同力量与城乡社区力量进行碰撞、结合，催生了形式多样的基层治理主体。这一时期的社会建设出发点的转换从根本上改变了原来的纵向控制或管理体系，治理手段和治理主体的多样化和多元化，使得基层治理体制走向网络化的治理结构。第二，一个重要的新趋势是，党组织的党建活动与基层治理的组织与目标相融合。党组织成为基层治理体制中一个重要的组织统合和利益整合力量。

1.        城市基层治理体制：走向多元协作的社区制

十六大中央政府提出“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的行政职能定位，城市基层治理体制日渐从“街居制”走向“社区制”，由行政型社区走向合作型社区。“街居制”是“单位制”的产物，体现为社区职能的行政化和管理化。我国的城市管理体制是“两级政府、三级管理” ，即市政府与区政府是两级政府，街道办事处作为基层政府的派出机构，拥有一定的管理权限。街道办事处更多作为行政管理和政策落实的单位发挥作用。虽然法律上，街道办事处并非政府组织，但是实际工作中，却异化为政策的“落实机构”。居委会工作任务庞杂，涉及党、政、警、计生、卫生、优抚安置等。据北京市海淀区万寿路1993年统计数字显示，该街道机关总人数150人左右，日常承担的党政工作103大项、274小项，其中党务工作42大项，涵盖91项具体任务，行政工作61大项，涵盖183项具体任务(万鹏飞, 1994)。2000年以前，全国各地也涌现出不少城市基层管理体制改革的创新模式，“上海模式”、“青岛浮山后模式”、“武汉江汉模式”、“贵阳小河模式”等(陈雪莲，2009)。不过这些探索仍然没有超出纵向的行政管理架构。

2000年以后，北京、成都和上海等地陆续探索出新的模式。例如，2002年，北京确定了22个街道作为街道管理体制改革试点。北京鲁谷街道办事处为了解决旧有管理体制的效率低下，行政职能臃肿的问题，在2003年成立“鲁谷社区”，以“社区制”进行改革。鲁谷社区下辖20个居民委员会，常住人口2.3万余户，近6万人，流动人口2万人。改革的中心任务是理顺国家、市场和社区关系。同时，建立社区党工委负责党建，社区行政事务管理中心承担行政管理职能，以及社区代表会议组织居民自治的三位一体城市治理体制。社区制“三部一室” 的体制相比“街居制”下的街道工委、街道办事处组织精简幅度73%。社区公务员39人，与同类街道90人相比，精简幅度57%(陈雪莲，2009)。配合社区代表选举，党代表任期制度，社区制还积极培育自治组织与社团，基层社区涌现出各种类型的义工协会、艺术团体、志愿团体、爱家组织，逐步形成了网络式、合作式的城市基层治理体制。这些创新案例显示，是基层的治理现实和治理主体互动反向推动了行政管理体制和管理方式的改革。

2.        乡村基层治理体制：“资本下乡”与“新乡贤”带来新的治理力量

改革开放之前，土改、公社化等集体化的运动将乡村的各种自治力量基本整合到了一个乡村行政组织之中。加之改革开放之前，由于二元户籍制度和城乡分割体制的影响，乡村的生产、生活较为固化，村民之间差异性不大，普遍较为贫苦。因此，组织内部的冲突和矛盾不明显。90年代以后，市场经济的影响逐步扩散到农村，经过十几年的发展，日渐形成了二组潜在的矛盾。

第一，村民自治制度与两委架构之间的不协调。村委自治背景下，农村党支部领导的是全体村民选举产生的村委会，而农村党支部书记则多由乡镇党委确定候选人、村党委大会选举产生。两委干部授权来源的不同形成了基层两委组织内部的深层张力。假若群众基础较好的村长遇到群众基础较差又比较强势的党委干部，村庄的稳定问题就变得十分棘手。为了改进这一现象，出现了由村民先对党员投信任票再由支部选举的“两票制”，或者党员和村民民主推荐，上级考察的“两推一选”制度在各地开始实验。不过，为了彻底解决农村领导干部之间的内在组织张力，还有些村庄创造出“一肩挑”的模式。“一肩挑”模式是指党支部书记和村委主任由1人兼容，两委其他成员交叉兼职，两套班子，一套人马。这一模式在2002年由中央14号文件推广开来 。

第二，户籍属地管理与流动人口、多重身份之间的冲突。流动人口、打工人群、经商办厂的村民增多，村集体内部出现分化。原有的以户籍身份为主要抓手的属地管理体制已经无法反应村庄公共生活的现状。为了解决流动人口和村集体内部的冲突，乡村基层治理也开始有多元共治的倾向。与城市基层治理体制不同的是，乡村的基层治理体制主要表现为“村集体企业化”和“资本下乡”的市场化倾向。2007年，《农民专业合作社法》正式颁布，希望加强农业社会化服务，给农村提供更多支持。2016年12月29日，中央再次发文“稳步推进农村集体经济产权制度改革”，进一步激活了集体经济产权制度的市场价值。农村成立“股份制集体经济”、“合作社”等这样的经济组织成为一种潮流。截止到2013年，农业合作社数量达到82.8万家，占农户总数的25.2%，到2016年11月底，高达177.4万家，占农户总数的43.5%（农业部 2016）。农业合作社成为除了基层政府之外最为主要的农民组织形式，不过这种组织相当部分由外来资本操纵（郑丹、王伟，2011）。也有资本、权力与大农之间合谋形成的合作社（温铁军，2013）。

由市场和资本的力量对农村进行再组织化已经成为乡村的新趋势。以“乡村建设”、“精准扶贫”和“乡村振兴”为契机，社会组织、市场资本和其他政府机构和人员的力量依次进入乡村，改变乡村政治、经济和社会面貌的同时，也以不同的方式和互动模式塑造了新时代乡村的社会治理体制。特别是在“美丽乡村”建设当中，越来越多的旅游企业进入乡村，对农村的自然资源、生活空间甚至社会关系、生产方式进行再塑造。与此同时，“新乡贤”也在这波致力于“社会发展”的潮流中重新找回来。乡村传统的长老制度、宗族管理以及不同形式和规模的民间互助机制，在外部力量的推动下又重新焕发出生机，形成中重要的乡治力量。

这些不同的社会力量并非回到建出初的散乱状态，相反，国家对基层党组织建设和组织活动的重视，成为一个重要的“统合力量”。表面看来，政党、行政、市场与社会的力量在城市空间和乡村空间中形成了不同的具体治理体制，但实际上，两种空间都呈现出同一种态势“党建引领的协同治理模式”，本文称之为“一核多元”结构。

四、影响治理体制变迁的“基层”因素

从治理结构的视角重新理解70年中国基层治理体制的变迁过程，本文发现，基层治理的政权建设逻辑大体形塑了基层行动者的类型和协作方式，建立起相对稳定的权力分配和协作关系。协作关系的根本性差异使得基层治理结构呈现出截然不同的面貌：分散多元、政治一元、政社二元与一核多元。但是，国家政权在基层的建设过程中，既有限制性的结构化面向，也因为纳入不同的行动者，面对迥异的地方情境，体现出与地方规则、社会组织，互相借用、混合，甚至变异执行的另外一面。因此，本文希望从治理主体，特别是政权组织与社群之间如何组织化，被组织化以及互动三个方面，分析影响基层治理变迁的内部动力。

第一，基层政权的组织方式影响治理结构的扁平化程度。基层政权的组织形式和动员方式深刻影响了地方治理的形态。作为国家建设的“触角”，基层政权随着国家建设目标的转变，既呈现出整体性的面貌，又因为地方上具体情境和治理任务的不同，具有地方上的权宜性。不过，基层政权在政治性、行政性与自治性光谱上的位置根本上影响了治理结构的网络化程度。建国70年以来，政权性质在行政、政治到自治属性之间的移动，基本形成了行政收编社会、政治收编社会、行政管理社会以及行政协调社会的四种政权-社会互动形态。当政治和行政收编社会的社会，治理结构就呈现出纵向、层级的特征。管理与协调的方式则创造出更网络化特质的治理结构。

建国初的城市基层体制建设始终伴随着对城市社会团体和各类流民的改造，通过分类控制与职能收编的方式，实现了“政治的规整化”(郭圣莉，2006)。实际上，应该是“行政的规整化”。职能上收后的各类社团组织逐步消亡。社会改造（1957-1959）时期，在“政治收编社会”和“政治收编生产”两组收编力量的塑造下，形成了全面管控型社会。政治运动结束之后，国家治理日渐走向现代化。国家基层政权更少呈现政治性的一面，走向制度化与技术化为特征的行政管理体制。社会治理时期，基层政权的“自治性”特征由名走向实，整体上呈现出协调者的角色。不过，基层政权的自治性仍然不充分，在全国范围内也呈现出不平衡发展的特征。

总体来看，基层政权越是呈现出政治性的一面，其统的力量越强，治理格局就越容易呈现出纵向单一的结构，而基层政权越呈现出自治性的一面，其治理结构的网络性特征以及多元化性格就越突出。基层政权行政化的优势是技术化和制度化，相对政治化的基层政权，更能为稳定，不过，政权过度行政化容易引起基层治理制度的“内卷化”，也会牺牲基层活力(刘世定、邱泽奇，2004；贺雪峰，2011)。

第二，基层治理中社会团体的数量与类型，影响治理结构变迁方向和变异（variance）程度。治理结构的变迁最终仍要透过主体之间的策略互动推进，因此，基层治理中社会团体的数量与类型通过形塑政权与社会各组织互动策略的方式影响着治理结构的变迁与变异。一方面，从传统中国继承下来的多种形式社会团体的存在使得国家本身也不得不调整策略，丰富手段。例如，政权建设早期，城市，特别是大城市基层建设要面对的社会团体多样。包括了地域性同乡会、会馆、会所、山庄组织，行业性的会馆、会所组织，一般善团、善堂，以及福利事业机构四种组织类型。因此，在政权建设过程中，采用了淘汰、归口、联合开办以及接管等方式处理。纯粹的地域性组织，如不承担相应的公共事务，那么，基层政权更容易采用劝说或者忽略的方式，任其自生自灭。但是，对于承担公共事务的社会团体，政府不得不接管或者接受这些组织的“讨教还价”，以更为宽容的态度部分允许这些社会团体“名亡实存”，继续发挥功能。或者干脆互相依靠、嵌入，联合开办。在这个过程中，基层政权的行为方式和对公共事务承担的理解也被改变了。同时社会团体的类型因为政权这种“工具性”偏好也越来越展现出组织愿景的工具化。到社会培育时期，国家资源的下沉与偏好就更明显的引导特定领域的团体的发展，例如儿童、救助与福利性质的社会团体或组织。改革开放以后的社会培育和社会治理时期，社会组织的激增和自主能力的提升迫使基层政权从分类控制，到行政吸纳、嵌入型监管，乃至推动多元共治的形成(付伟、焦长权，2015；刘鹏，2011；康晓光、韩恒，2007)。

另一方面，有些地方的基层自治传统和社团功能，塑造了基层治理体制的地区差异。邱捷研究了广州地区的街区传统，发现，广州商人和街坊普遍有通过坊众集庙议事来解决街区公共事务的传统。这些事务，不仅有福利救济的类型，还包括一定的罪案处理，例如，可以“捕禁可疑人员、集众讨论处理某些刑事案例”(邱捷，2004)。这种街区自治的传统和广州地区较强的宗族、同乡所等地域性组织的存在，使得广州地区基层治理的公众参与程度始终较高。改革开放的城市化进程中，基层社区集体在推动广东集体土地的股份制改革中发挥了“试验性”的开创作用。可以说，传统与现代的各种社区治理方式和组织形式影响了改革开放以来的政策执行、政策创新和政策扩散(朱亚鹏，2010；张紧跟、庄文嘉，2008)。

第三，基层治理的管理手段塑造了治理结构的边界与灵活性。基层的政治社会空间中，始终存在着多种身份、诉求以及目标的社会群体。社会个体本身也难以避免地交错呈现多种角色和面向，如何从一些群体中区分出另外一些。管理手段是基层治理的重要抓手。手段的使用方法也在一定程度上形塑了主体之间的策略互动方式。大体而言，基层治理在社会建设的四个阶段，配合当时的治理结构，使用了完全不同四种管理手段：身份管理、生产管理、经费管理和考核管理。我们根据管理手段留给社会灵活回应的空间大小分为软约束和硬约束。身份管理与生产管理的严格约束，特别是档案登记制度和计划经济体制的执行，使得基层基本上没有更多策略回应空间，属于典型的硬约束。

社会重构时期，政治身份是基层治理的抓手。依靠政治动员发动群众和其他社会组织进行社会治理好处是灵活性强、财政成本低。一方面，可以借助群众参与将原来“成份复杂”、面貌不清的底层社会组织进政治体系，借助思想改造和政策学习等组织活动深入基层，国家权力和能力得以延伸到基层。另一方面，国家治理的各项目标，例如治安、卫生、服务、福利、乃至清洁等得到有效的实现。新政权的基层秩序正是依赖这种动员式的多主体参与模式，涤荡旧势力，建立新秩序。但是，“动员式”的基层治理，仍旧是革命逻辑的持续运作(张济顺，2015；郭圣莉，2006)。社会改造时期，伴随着工农生产国家化的进程，基层治理主要依赖生产单位包办。由于计划经济体制的整体环境影响，个体和社团的自主性被限制在最低范围内。虽然在这个过程中，也能够看到社会群体和团体所拥有的“弱者武器”，例如，公社时期的“磨洋工”，单位里职工对单位的“揩油”、“浪费”等行为等(张乐天，1998)。但是，这种对管控的规避并不足以影响基层体制的整体结构。

改革开放以后，市场化转型，流动人口增加，互联网技术发展，基层的管理手段越来越柔性化。管理方式开始依赖软性的经费管理与绩效考核。各种各种的社会团体、群体与多种迥异的诉求得以在网络的不同位置与政权建设的逻辑发生多种形式的互动。最为明显的改变就是，基层治理的结构边界越来越模糊，属地性、归口性、身份性的约束日渐模糊甚至消失，基层治理日渐走向议题取向的治理结构，也就是说，随着具体治理议题改变，纳入的互动主体和利益相关方随之改变。基层治理的网络呈现出跨行政区划、跨管理部门、跨身份人群的多重性和灵活性。

五、小结与展望

本文从治理的“基层”逻辑出发，以建国七十年的治理主体和治理策略为标准对治理治理体制进行了梳理：将基层治理分为社会重构（1949-1957）、社会改造（1958-1979）、社会培育（1980-2000）、社会治理（2000-2019）四个时期。社会重构时期，围绕社会秩序的建设，基层治理除了城市、乡村的基层政权，也依赖旧政权残存的保甲、商会、协会等力量，并越来越多采用政治动员的方式实现治理目标，形成了分散多元的治理结构；社会改造时期，基层治理延续并强化了对政治组织的依赖，并日渐吸纳和取代了其他治理主体的功能，形成了政治一元化的治理结构；改革开放后，国家开始反哺和培育社会，城乡居民自治和社会组织的力量通过“项目制”的方式被纳入基层治理体制，形成了政社二元的结构；2000年以来，随着国家对社会发展的渴求，多样化的治理主体和手段进入城乡基层治理网络，成为党组织领导下的多元共治力量，形成了一核多元的基层治理体制。

采用治理结构的视角，将基层治理体制的变迁理解为基层政权组织与其他社会治理主体之间权力分享与协作关系的结构化过程。本文认为，基层治理方式的变迁除了国家建设自上而下的动因，还有基层的内部动因。表现为三个方面：第一，基层政权的组织方式影响治理结构的扁平化程度；第二，基层治理中社会团体的数量与类型，影响治理结构变迁方向和变异程度。第三，基层治理的管理手段塑造了治理结构的边界与灵活性。

历史的来看，虽然基层治理体制具有地区和时间上的差异性，也在不断变动中。但是，基层治理体制本身仍然是国家建设的一个部分。国家建设推动了治理目标和政治经济结构的转型，这是基层治理体制范式转移的结构性约束条件。换句话说，国家建设任务的转向为基层治理主体的参与和参与模式提供了行动的舞台。不可否认的是，范式转移的背后仍然可以看到基层治理中的延续性。特别是各种形式和手段的运动式治理仍然影响了基层治理体制的运作方式。本质上，“动员式”、“单位制”、“项目制”乃至以“乡村振兴”“社区培育”等都具有群众和社会动员的特性，不过，动员所依赖的组织、目标和方式发生了转向。从纯粹的政治动员，行政动员，越来越走向市场和社会的广泛动员。延续中有创新。治理模式、参与主体的协作方式都扩大了治理的参与性、响应性，改善了治理的水平。

在国家统一行动之下，仍然要注意到实际发生在“基层”的治理主体和治理方案是如何互动的，从而理解基层治理的微观机制。除了寻找历史长河中形塑范式变迁的宏观结构性因素和国家行动的塑造作用，基层治理体制中实际“在场”的多元主体作为行动者，如何组织化，被组织化以及互动也是重要的影响因素。也正是多元主体的协作模式的差异推动了治理结构的渐进发展与革命性的体制转变。治理结构渐进发展产生出的治理问题同时也是国家调整治理目标，改变国家行动的“自下而上”的动力。总的来说，勾勒基层治理方式的历史变迁可以让我们清楚掌握基层治理的历史图景和历史遗产，同时补充基层治理变迁的行动者视角。本文粗陋的勾勒在提供一种分析方式的同时，也期待更多文章致力于对于每个时期，不同治理参与主体之间的互动策略、模式和演进的经验研究。

 

 

 

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原文载于《经济社会体制比较》2019年第5期