“在加快改革户籍制度的同时，创新和完善人口服务及管理制度，逐步消除城乡区域间户籍壁垒，还原户籍的人口登记管理功能，促进人口有序流动、合理分布和社会融合。”这是近日出台的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》中关于户籍制度改革的一个方向性表述。

　　现行的城乡分割的户籍制度一直是人们关注的焦点，户籍制度究竟应该如何改？如何让农业转移人口在城市安家落户，享受到均等的公共服务？如何让城乡人口自由流动，不受户籍制度制约？对此中国经济时报记者采访了国务院发展研究中心农村经济研究部巡视员、研究员谢扬。

　　对此，谢扬提出，应该降低户籍制度在全局改革中的作用，以此来推进户籍制度改革。

　　四项基本保障制度应逐渐实现全国均等化

　　中国经济时报：在城镇化推进过程中，怎样的户籍制度改革更有利于实现农业转移人口享受均等化的公共服务？

　　谢扬：我认为，福利制度的均等化要分步骤进行。首先，尽可能将就业、教育、医疗、养老这四项率先实现全国范围的覆盖，可设定五到十年的目标，实现全国统一的基本就业、基本教育、基本医疗、基本养老保障。除“基本”之外，部分地区财政能力强可再多些保障，之后再解决住房保障和最低生活保障。前四项基本保障制度需要由中央及省级负责，其他方面，各地方政府可建立适合本地的保障制度。

　　对于户籍制度，我认为应降低其在全局改革中的作用，以此来推进户籍制度改革。当前不仅城乡间存在户籍壁垒，城市间异地养老等保障也有困难。我们现在统计的流动人口不仅包括农业转移人口，也包括一部分城市间的人口，对于如何在人口流动中提供各种均等服务的问题，如果只盯着户籍制度改革即有所偏差。

　　户籍制度改革，第一步要把户籍制度与其包含的基本福利制度脱钩，回归户籍本来的登记作用。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》中“推进人口管理制度改革”一章提到的居住证制度与我的观点类似。居住证相当于一个载体，然后通过积分制把福利跟纳税、贡献等联系在一起，能识别身份就行，不用管人流动到哪里。美国就有类似的经验，在美国每个人有一个社保号码，用社保号码就可在银行贷款。

　　建议中央政府尽快实现以上四项基本保障制度全国均等化，统一就业、教育、医疗、养老四项基本保障制度之后，有利于人口流通，未来将福利与户籍分步、分阶段、分内容逐步脱钩，有无户籍就将变得没那么重要。

　　中国经济时报：福利保障与户籍制度脱钩，与居住证制度挂钩，会不会走户籍制度的老路？

　　谢扬：居住证无非是提供福利制度的一个载体，但过分强调居住证还是没走出那个框。我强调的前提是，首先，前面提到的四项基本公共服务，要由中央及省级承担起责任来。单独推进居住证，有可能变成新的户籍制度陷阱。中央政府对于全民应该享有的公共福利制度应实现全国统一。

　　但在没有中央统一政策支持的前提下，用居住证可以起到过渡作用。但中央要尽快明确方向，对于中央应承担的基本公共服务责任，应尽快在有限时间里统一起来。

　　让户籍制度与基本福利保障脱钩，就是要明确中央、地方政府及企业在基本保障制度改革中的责任。

　　应从经济集聚角度看城市发展

　　中国经济时报：你如何看待城镇化中城市群的发展与户籍制度的关系？

　　谢扬：美国、日本等发达国家的城市群结构是大中小城市和小城镇协调发展，如洛杉矶就是由88个城镇组成，其中既有大城市，又有中等城市，也有小城市、小城镇。而且国外城市之间，虽然级别不同、规模大小不同、所属管辖权不同，但同属于一个经济圈。

　　现在我国很多地级市要扩充成大城市，动力之一是希望拥有更大的管辖权。其实不应把城市群中的城市、城镇当成孤立的行政单位去看待，而应把其发展作为一个系统，从经济集聚的角度去看。

　　十八届三中全会提出，优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革。

　　省直管县这套体制改革，实际上是压缩了原来地级市的一些权限，很多县级市即有了发展空间。

　　现在从体制改革角度来讲，赋予经济实力较强的镇更多管理权限，是否将会有些类似镇级市的情况出现呢？实际上现在政策已经给予一些镇相当于副县级待遇，但光给待遇仍不够。比如东莞，最早就是一个县，后来，县域范围内都变成市，即切块设市。

　　美国就是按人口最密集的区域独立设市，不包括农村；而我们以前不管地级市、县级市，都包括很多农村地区，出现大堆城乡统筹的概念，最后导致城市不像城市，农村不像农村。我认为，今后应切块设市，城市就是发展工业，发展非农产业，农村还是归县里管。我们原来为了加速城镇化发展，城乡统筹，设了很多市，包括一些几乎没有工业基础的地级市，只是把几个县的实力往地级市集中。慢慢扩张，都按行政控制来发展城市，这种做法是不对的。

　　所以，省直管县及赋予有经济实力的建制镇更多管理权限的改革，实际上是与国际相接轨的。城市群与行政扩张不同，应为大中小城市和小城镇协调发展的模式。这样落实户籍、土地制度改革，都会有一些改革的空间。应按区域划分来组建，而非过去按行政区域来推动。这也符合十八届三中全会提出的 “市场在资源配置方面起决定性作用”。

　　产城融合是解决户籍问题本源

　　中国经济时报：目前特大城市面临人口过多，承载力不够，城市病严重等一系列问题，今后应如何利用产业的合理布局来使城市发展更健康？

　　谢扬：现在我们的问题是城市布局与产业结构严重脱节。这些城市之所以会成长为大城市，与其产业结构密切相关。而产业结构和企业组织方式相关，而我国的城市拼命扩张，却不知应发展何种产业，哪种产业能建设何种城市，在这方面我们仍缺乏相关研究。

　　国外很多专家对不同人口数量级的城市对应何种产业结构已有研究，根据其产业和企业发展规律形成城市。而我们的研究则很少涉及城市的产业结构和企业构造。比如北京提出的压缩低端产业，由于当初并未规划好，结果造成现在很多低端产业都与日常民生联系到一起，移走的难度很大。

　　针对现在人口盲目流动的现象，我认为，应回到国际规律中，按规律办事，按照产业来发展。很多城市都发展现代服务业，可事实上必须是现代装备制造业的高端发展才能演化成现代服务业，也就是说原来的工业技术必须装备高端制造业才能发展。现代服务业分生产和生活两部分，生产服务业全都与装备制造业分工联在一块，这部分分工不到位，生产服务业就发展不起来。

　　产城融合才是解决户籍制度的根本，也才是工业化、城镇化的本源。

　　我反对通过限制和减少人口来实现调整，首都经济圈中高科技人才的主体应为高端装备制造业服务，不能单纯靠远程服务来实现。整个京津冀产业结构应是互补的，而当前京津冀的产业结构是河北发展钢铁，北京发展服务业，中间没有加工环节，今后应有效连接起来。

　　作者： 黄俊溢         来源：《中国经济时报》2014年03月31日