目前环保相关工作的效果可以用两个反差概括：污染物减排数据与环境质量的反差，环保工作绩效与公众感觉的反差。通过中国民生指数测算分析，可以发现：环境感受是公众对民生感受中重要的组成部分，环境感受对民生主观指标影响较大，空气污染等难以阻断暴露渠道且直观感觉明显的污染是影响环保主观指标的关键；经济发达地区多存在客观环境好而主观感觉差的情况，欠发达地区反之。考虑到环保主观指标可以反映公众对环保工作的需求优先序，因此环保相关工作的重点必须参考公众意愿，以促进公众感觉与真实环境质量趋同。据此，可以公众感觉为依据完善环保工作内容，以人群健康风险为依据转变环保工作重点，以主观环境质量变化为依据考核环保相关工作部门。

　　对中国环保工作的成效和环境质量的变化，目前出现了“两个反差”：污染物减排数据与环境质量变化的反差，环保工作绩效与公众感觉的反差。为此，需要通过较大范围、较为全面的主观调查和系统的指标体系来获得面上的主观和客观情况，分析“两个反差”的成因，为改进环保相关工作提供科学依据。

　　从民生指数的主客观环保指标看环境变化

　　——民生指数环保指标的构成及其现实意义

　　从民生角度看环境质量和环境保护，这种环境主要指人居环境，与广义的包括生态系统状况的环境有所不同。中国民生指数指标体系中的环境保护指标，由客观指标和主观指标两部分构成：客观指标共有5个二级指标，8个三级指标（参见下表）；主观指标主要是电话调查获得的对环境质量和环境保护工作的满意度，包括空气质量、城市绿化、城市环境和政府环境治理四个方面。目前确定的客观指标是兼顾合理性和可行性考虑的结果。合理性而言，不仅包含水、气、土壤和绿地四方面人居环境要素，还包含了社会满意度等主观要素；不是泛泛地关注环境质量和群众环境诉求，也关注影响人群健康的环境风险因素。总体而言，民生指数的环保指标能大体从客观与主观两方面反映与人居环境有关的环境质量状况和环保工作绩效，尤其从对各省环保客观指标变化的对比分析中，能更全面地判断环境质量和环保工作绩效的变化。

　　

　　环境保护指标在民生指数的客观指标体系中是一级指标，在民生指数客观指标中其权重占到总指标的20%。对环境保护设置如此高的权重，有两方面依据：一是在主观调查中反映了其重要性；二是目前欠账过多。

　　——环保客观指标测算结果和分析

　　通过环保客观指标测算，可以对全国各省和四大区域（东部、中部、西部和东北）的客观环境保护情况进行评价。为了进一步阐明各区域环境保护工作的差异，需要进行区域间相对比较，比较的方法是利用各项指标的指数值减去平均值。

　　比较分析结果显示：东部地区显著高于全国平均水平，中部地区略高于全国平均水平，东北和西部落后于全国平均水平。在这里需要指出的是，环境保护指标以环境治理指标为主（例如空气质量、垃圾处理、水质达标、城市绿化水平以及农村改水改厕等方面），与生态质量相关的指标仅包括森林覆盖率。因此，民生指数环保客观指标的结果，可能会出现生态条件比较好的地区的环境保护状况较差的情况，东北地区即是这样。

　　——环保主观指标测算结果和分析

　　环保主观指标的分析较简单，根据电话调查结果直接进行数据处理后，可以发现大约有四成半的居民对政府在环境治理方面的工作表示满意或者非常满意，但也约有超过三成半的居民对政府在环境治理方面的工作不太满意或不满意。

　　——环保客观和主观指标测算结果对比分析

　　从静态来看，环保主、客观指标结果相差较大的地区多是实际环境质量较好且经济水平较高的地区，东部发达地区的环境实际情况多好于公众感觉，西部欠发达地区的环境实际情况不如公众感觉。分析各省环保主观指标和客观指标的相关性，相关性系数为－0.37，表现为中等强度的负相关。这说明，实际环境质量较好的省份，公众对环境质量反而容易产生不满；而实际环境质量一般的省份，公众对环境质量的负面感受并不明显。从动态来看，通过分析环保主观指标与环保客观指标变化的相关性，我们计算两者相关性系数为－0.26，表现为微弱的负相关，即环境质量变好的地区往往没有出现公众对环境的感觉同步变好，环境质量的改善与主观感觉缺乏同步性甚至一致性。

　　——环保主客观指标与人均GDP

　　通过分析环保主、客观指标排名与各省人均GDP排名的关系，我们计算环保主观指标与人均GDP相关性系数为－0.19，表现为微弱的负相关；我们计算环保客观指标排名与人均GDP的相关性系数为0.41，表现为中等强度正相关。这说明经济发达的地区环境保护工作取得了一定成绩，但是依旧不能转变公众对环境质量不满意的情况。

　　另一方面也说明，相比欠发达地区，经济发达地区的公众对环境保护工作要求高，通过改善客观环境质量来提升环境主观感觉的难度大。

　　——环保主观指标与空气质量的关系

　　将空气质量等8个环保客观指标和环保主观指标的结果进行相关性分析，发现空气质量与环保主观指标相关程度最高，两者的相关性系数为0.45，表现为中等强度的正相关。这说明了空气质量是影响公众对环境主观感觉的较重要因素。

　　根据民生指数环保部分相关情况分析，可将公众主观感觉与客观环境质量变化之间的关系概括为以下三方面：一、民生指数环保部分与总体的民生主观指标有着很强的相关性，这说明，对于环境的感受在较大程度上影响公众的幸福感；二、经济发达地区多存在客观环境好而主观感觉差的情况，欠发达地区反之。这说明，公众对环境质量改善速度的需求会随着经济发展水平快速上升；三、环保主观指标可以清晰反映公众对环保工作的需求优先序，因此环保相关工作的重点必须参考公众意愿：例如，在发达地区将改善空气质量放在更重要的位置。

　　民生指数环保指标相关分析的政策解读

　　从民生指数的主客观指标对比分析中，可以发现“两个反差”的确存在。从改进工作的角度，需要系统总结出现“两个反差”的成因。

　　第一，环保客观指标的变化印证了我们在“十一五”末期的分析得出的结论——中国的环境质量变化趋势是稳中有好但改善缓慢，但人民群众对环境质量的需求速度在快速上升，正是客观的环境质量改善缓慢与公众的环境质量需求快速上升出现了很大的反差才直接导致了“两个反差”。无论环保主观指标对民生主观指标的影响，还是环保主客观指标的对比分析，都说明我国环境问题对社会的影响已经发生了重大的变化：公众由过去对环境问题知之甚少或无暇顾及，逐步转变到十分关注。正如《国家环境保护“十二五”规划》中提到的那样，“人民群众环境诉求不断提高，突发环境事件的数量居高不下，环境问题已成为威胁人体健康、公共安全和社会稳定的重要因素之一”。在越发达的地区，公众对环境质量的要求越高，环境污染事件的公众关注度高，易引发群体性事件，相关赔偿成本和维稳成本高。这种情况下，环保相关工作不足的影响很容易凸显出来。

　　第二，环境质量绝非只与环保工作相关，更非环保部门所能控制。环境质量涉及方方面面，环保工作只是其中一个方面。环保部门也难以协调相关部门，只有通过环境影响评价起到前置协调作用。换言之，没有各部门的合力，就没有改善环境质量的合力。

　　第三，环保工作未抓住重点。目前，环保部门的主要工作目标是主要污染物的总量减排，而与群众感觉和人体健康关系密切的污染物（重金属、有毒有害有机物）的分区域控制，并不是环保工作的重点，环保部门内设的环境与健康管理机构，也没有成为环保工作的信号部门。

　　第四，环境质量标准中的指标并不完善，难以全面反映公众感觉。例如，一些对群众环境感受影响较大的污染物（如执行新国家标准前时的PM2.5）尚未纳入监测评价，一些污染物的允许阈值设置也不尽合理，且许多地方监测能力有限，难以全面监测国家标准中的污染物。

　　受这四方面原因影响，就可能出现民生指数环保客观指标高的地区，环保主观指标反而较低的情况。

　　促进公众感觉与真实环境质量趋同的对策

　　对应于这些方面的原因，必须认识到，公众对环境质量需求的快速上升是社会进步的重要标志，环保主观指标高低对民生主观指标高低影响较大，说明在民生工作中要更加重视环保相关工作，并将环保工作的重点转移到与人体感觉、人群健康直接相关的领域中，才可能显著改善民生。我们提出以下三方面对策：

　　——以公众感觉为依据完善环保工作内容

　　对各级政府而言，在环境保护工作中，不仅要关注客观水平的高低，同时也要关注公众对环境质量及相关健康风险的感知方式和满意程度，并用多种手段及时将公众关心的环境质量变化告知公众。环保部在2012年推动新的《空气质量标准》出台，在新标准中通过增多指标和调整阈值，尽量使环境监测结果与人民群众感觉相一致，并及时发布PM2.5监测结果，就属于这方面的做法。

　　——以人群健康风险为依据转变环保工作重点

　　鉴于公众主观感知与客观情况之间的差异，不能完全“跟着感觉走”，而要以客观的人群健康风险为依据来调整工作重点，即根据人群健康风险进行分区分级管理，使环保相关工作具有针对性。尤其对阻断暴露渠道较难的污染物，加强暴露环节其他方面的风险管理，相关污染源只能布置在远离人群的区域。

　　——以主观环境质量变化为依据考核环保相关工作部门

　　主观和客观两方面的环境质量改善，涉及规划、国土资源、环保、建设、水利、林业、卫生、宣传、教育等多个部门。如果仅仅以环保部门的减排工作绩效、建设部门的污水和垃圾处理率、水利部门的农村改水率等工作任务来实行过程考核，既难以快速提高环境质量，也难以形成齐抓共管环境的合力。所以，应利用民生主观环保指标，在进行工作任务拆解后考核相关部门，实现结果考核，督促有关部门将工作重点转到与公众感觉相关的环境改善上并实现主动的部门协调。

　　作者： 国务院发展研究中心“中国民生指数研究”课题组 北京师范大学苏杨 武红 段正