导读：本文以重庆“地票”制度运行的实践过程为经验材料，尝试理解“地票”制度内在的运作机制。重庆“地票”制度可以划分为“地票”生产、交易、落地使用、收益分配四个主要环节。本文发现，“地票”生产量由交易量决定，“地票”生产以项目管理的方式由区县政府主导完成，用地单位获得“地票”并用于开发建设或者抵押融资。本文认为，“地票”制度带有浓厚的行政力量主导的色彩，并未完全实现市场化改革的目标。上级政府对下级政府的激励是“地票”制度能够运转起来的关键。各级政府之间围绕建设用地指标的交易和收益分配形成了一个新的关系维度，并对城乡关系和国家与农民关系产生了重要影响。

　　一、引言

　　分税制改革实施以后，预算外收入，尤其是土地出让金成为地方政府财政收入的重要来源，城市化成为地方政府经济新的增长点。在财政包干体制下形成的“经营企业”的地方经济发展模式转变为以“经营城市”为核心，土地、财政、金融三位一体的发展模式。依靠这种发展模式，地方政府预算外的财政收入迅速增加，城市面貌日新月异，地方经济也得以迅猛发展。与常规的以产业带动人口集聚的城市化模式不同，三位一体的城市化模式并不依赖于产业发展和人口集聚，是一个封闭的循环机制，本质上是一种“以地谋发展”的发展方式，这种模式持续运转的关键是充足的土地供应。因此，如何最大可能地获得土地成为地方经济发展、地方财政收入增加的关键。

　　地方政府获得土地受到中央政府的严格约束。城市向外扩张占用农用地（或未利用地）不得超过中央下达的新增建设用地指标。为了保障粮食安全，我国还施行严格的耕地“占补平衡”制度，即按照“占多少，垦多少”的原则，而且明确划定了18亿亩的耕地保护红线，无论建设用地如何增减，最低耕地面积的红线不得突破。

　　在新增建设用地指标匮乏和“占补平衡”任务日渐繁重的双重压力下，地方政府不断尝试突破中央政府的政策约束，积极探索获得建设用地指标的新方法。从1998年到现在，地方政府先后有两轮突破中央政府约束的尝试。第一轮尝试开始于1998年左右，主要以“土地整理”的形式出现，其核心做法是地方政府通过土地整理获得的新增耕地面积可以折抵为新增建设用地指标，一般的折抵比例为60%左右。2007年被中央政府严厉禁止。第二轮尝试起始于2008年，为了应对2008年金融危机，中央政府出台了“四万亿”的经济刺激计划，并由此带动了地方政府的巨额投资。在此背景下第二轮的突破以“增减挂钩”为主要手段，城市建设用地面积增加要与农村建设用地面积减少相挂钩，通过土地复垦确保在耕地面积不变的条件下，为城市扩张提供建设用地指标。“增减挂钩”政策为地方政府开辟了一个独立于年度新增建设用地指标体系的新的指标来源，为城市扩张提供了‘计划外’的指标。

　　在“增减挂钩”政策释放出来的巨大政策“能量”的刺激下，地方政府则迫切希望能够突破县域范围的限制在更大范围内推行，实现土地指标跨县域流转，甚至跨省域流转。重庆统筹城乡综合改革实验中的“地票”交易制度即是在此背景下开展的一项地方性制度实验。

　　二、“地票”：源起与问题

　　“地票”制度可以说是重庆市政府以土地制度创新为名义建立的重庆版“增减挂钩”。根据重庆官方的解释，所谓“地票”就是指“包括农村宅基地及其附属设施用地（以下统称宅基地）、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标”。所以“地票”是从农村获得的建设用地指标。“地票”是用地单位进入土地“招拍挂”的资格凭证，没有“地票”就没有资格参加经营性用地的“招拍挂”。

　　用地企业要获得“地票”需要在“地票”交易平台上，通过“地票”交易的方式获得。“地票”交易就是将从农村集体建设用地复垦整理出来的建设用地指标在公开的交易平台上出售。整套“地票”制度就是以“地票”交易为核心，涉及“地票”生产、“地票”交易、“地票”落地或抵押和“地票”收益分配等四个环节的运行机制。

　　“地票”制度是重庆市地方政府“顶层设计”的产物，“地票”制度运作的各个环节都由各级政府配合完成。换言之，地方政府行为和政府间的关系对“地票”制度的形成和运作影响深远。

　　因此，政府间关系是本文关注的问题之一。在考察“地票”制度中各级政府之间的关系时，本文仍然着重在关系结构的框架下去理解地方政府行为，并从各级政府互动中考察这种关系结构形成的机制。结构分析与机制分析相结合是本文在考察政府行为和政府间关系时所要坚持的基本分析方法。同时，也尝试在项目制这一结构性背景下，从“地票”这一土地制度中去理解各级政府之间围绕土地所形成关系的新特点。

　　三、“地票”制度的主要运行过程

　　“地票”生产是整个“地票”制度的起始环节，仅就理论层面来讲，“地票”生产的过程就是农村集体建设用地面积减少、复垦为耕地的过程。重庆农村地区的集体建设用地中，宅基地所占比例最大。所以，“地票”生产大多数情况下是通过对农村宅基地复垦完成的。“地票”生产由政府主导完成，政府和参与土地复垦的公司构成了一个相对封闭的“地票”生产系统，农民基本被排斥在生产过程之外。

　　“地票”生产规模由“地票”交易需求量决定，但是受到重庆市政府调控。作为重庆市统筹城乡综合实验改革的重点内容，“地票”制度顺利运转成为重庆各级政府的政治任务之一；而提供充足的“地票”满足重庆建设用地市场需求也是区县政府重要的经济任务。

　　“以地换房，集中居住”是鼓励农民退出宅基地参加农村建设用地复垦的主要方式，即农户退出宅基地并在新建的集中居住的社区内购房安家。这种方式成效颇为显著。以Y新村为例，2012年12月，新村第一批分房入住共76户，节余建设用地指标也即可供交易“地票”面积为47977.57平方米（71.97亩），平均每户结余0.95亩。

　　农民退出宅基地以后，区县政府便着手开始拆除旧房屋，并将宅基地复垦为耕地。复垦工作的实施以区县国土部门为核心，在实施过程中采用“项目管理制”。拆旧复垦项目融资由区县国土整治部门负责。重庆市农村建设用地复垦项目的工程施工费用平均为0.9588万元/亩。少则为0.72万元/亩，多则为1.23万元/亩。

　　“地票”生产完成以后便进入交易环节，必须在重庆市农村土地交易所中进行。整理出来的“地票”上市交易需要由申让方提出申让申请。农户在与乡镇政府签订复垦协议时便放弃了对已经退出的宅基地的处置权利。而且，作为土地指标凭证的《重庆市农村建设用地复垦合格证》也保留在区县国土管理部门手中。所以，提出申让申请的只能是区县国土部门。农村土地交易所则根据当年土地市场情况适时开展“地票”交易。所以，从这个角度讲，农村土地交易所本身又带有“地票”储备机构的功能。

　　“地票”交易是“地票”制度的核心环节，一方面“地票”交易量直接决定了农村建设用地复垦得规模（“以交易需求定生产”），“地票”交易的价格也会对农户决定是否退出宅基地参加建设用地复垦有间接的影响；另一方面，“地票”交易是用地单位获得“地票”的唯一途径。用地单位拍下“地票”以后方能进入到土地“招拍挂”的环节。“地票”交易以重庆市土地交易中心为平台，采用“招拍挂”的方式实施。

　　指标交易采用拍卖的方式，推出的“地票”由竞价高者获得，主要按照项目为单位进行“地票”交易。用地单位在“地票”交易中竞得“地票”以后，重庆市国土管理部门会下发“地票”凭证。一般而言，企业使用“地票”的方式有两种：一是“落地”使用。二是将“地票”作为抵押物抵押融资。

　　“地票”交易收益就是企业在竞得“地票”以后缴纳的“地票”价款。重庆市政府认为“地票”交易获得的收益应该区分为复垦成本与净收益两部分。复垦成本用来支付市、区县、乡镇政府土地复垦的成本。扣除以上复垦费用之后，剩余的“地票”净价款则在农村建设用地的相关权利人之间分配。具体而言，如果复垦的是宅基地，那么“地票”价款在作为土地使用权人的农户和作为土地所有权人的村集体（这里的村集体并不是行政村概念的村集体而是拥有宅基地所有权的村民小组）之间进行分成。分成比例为85：15。这个分成比例的确定参照了农业税改革之前村集体“三提五统”在农业税中所占的比重。

　　以南宾镇黄鹤村双河组为例，双河组的农户从每亩“地票”中获得的收益是139805元/亩，在全部“地票”价款中所占的比例是69.39%；集体从中获得的收益是24671.533元/亩，占到“地票”价款的13.14%；复垦成本费为3.7万元/亩，占到“地票”价款的18.36%。2010年涪陵区青羊镇平均一个村复垦的农村建设用地面积约为100亩左右，那么村集体从农村建设用地中获得的地票价款多大200万元。这对于农业税取消以后的村集体而言是一笔相当可观的资产。

　　如此清晰明确的价款分成规定，产生的问题在于区县政府对农村建设用地复垦工作的激励不足。为了维持区县政府复垦的积极性，重庆市政府采用了“以地补钱”的办法，极大提高了区县政府组织农村建设用地复垦的积极性。事实上，区县政府更明白“地票”制度改革本身的政治含义，以及农村建设用地复垦这项工作所蕴含的政治压力。

　　四、“地票”的运作机制:行政主导下的“指标漂移”

　　重庆“地票”制度实现了在保证耕地面积不变的前提下，农村建设用地指标向城市的转移。并且解决了城市扩张最为紧缺的用地指标问题。

　　按照产权经济学家的设想，“地票”交易制度应当是一个充分市场化的指标交易制度。但是，梳理重庆“地票”交易制度的各个环节以后，我们会发现“地票”交易制度深受行政力量的影响。“地票”生产环节由区县国土部门掌控，农民只要交出宅基地即可。所谓市场化的“地票”交易是农民与政府交易，政府与企业之间的交易。可以说整套制度建立在各个利益相关方，尤其是各级政府之间利益协调的基础之上。换言之，所谓“地票”交易市场是在各方力量博弈以后，利益格局大致定型后才建立的。这样形成的市场也只是形式上的市场化交换。

　　第一，“地票”制度是典型的“顶层设计”的产物，以解决城市化过程中的建设用地指标约束为根本目的。考察“地票”收益的来源和分配，我们会发现，“地票”收益主要来源于用地单位在土地“招拍挂”中所要缴纳的新增建设用地使用费和耕地复垦费。“地票”交易只是将这两个费的缴纳时间提前到了土地“招拍挂”之前。换言之，就是将先占后补“占补平衡”的“补地”逻辑转变为先补后占的“找地”逻辑。“地票”收益在政府、村集体和农民三方之间分配。虽然，农民获得了收益中70%的份额，但是“地票”落地以后获得增值部分并未享受到。所以，从本质上来讲，所谓“地票”交易实质上是政府低价从农民手中收购建设用地指标用于城市建设。农民从中获得收益只是政府借助“地票”制度，解决建设用地指标问题时一个后果而非直接原因。

　　重庆“地票”制度地方政府以“增减挂钩”的形式第二轮突破中央土地约束的背景下出现。在两个面向上实现了“增减挂钩”的突破：一是突破了“增减挂钩”县域范围的限制，实现了在全市范围内的挂钩；二是数量规模上突破了中央的限制，“地票”交易数量完全由重庆市根据当年的建设用地需求、新增建设用地指标和增减挂钩周转指标的情况，自行确定当年的“地票”交易量。所以说，“地票”制度是“增减挂钩”的升级版。

　　第二，“地票”制度下各级政府的角色以及政府间关系的新变化。“地票”制度影响广泛，牵涉到多个行动主体。“地票”生产任务成为全市的工作的重中之重。区县政府是“地票”生产过程的主导者，主导着“地票”生产的全过程。同时还承担着“地票”落地时的供地责任。乡镇政府是“地票”生产工作的实际组织者和承担者。重庆市政府则掌控着“地票”交易的环节，对“地票”价格和交易量有着决定性的影响。正是因为“地票”生产与交易分别由区县和市政府主导，所以，“地票”制度顺利运转依赖于各个层级政府之间的密切合作。合作有赖于上一级政府对下一级政府严密的监督考核，更依赖于上下级政府之间在利益上达成的妥协一致。

　　所以，在“地票”制度框架下，我们既能看到农村建设用地复垦任务指标层层下达所表现出来的“行政发包”的关系，以及以此为基础建立起来的监督考核关系，又能看到上下级政府之间围绕建设用地指标和工作经费形成的激励关系。既能感受到统筹城乡改革试验区给各级政府带来的政治压力，又能看到区县政府借用农村建设用地复垦“倒逼”市政府在“地票”购买价格和建设用地指标回馈上达成妥协。这种种复杂的关系既包含有以完成目标任务为核心的“目标责任制”的管理逻辑，又包含有项目制下的力图实现全过程监督管理的努力。但是，正如文中所看到的那样，利益激励的功效远超过监督考核的作用，上下级政府之间围绕“地票”收益和建设用地指标形成的妥协为“地票”制度的顺利运转奠定了基础。同时，由于农村社会种种复杂的状况导致项目管理的意外后果不断，过程管理只能是上级政府美好期望而无法真正实现。目标责任制的管理逻辑仍然占据着最重要的位置。

　　五、讨论：“地票”制度下的城乡关系走向

　　农村土地归集体所有，城市土地归国家所有的城乡二元土地制度造成的后果是，城市扩张所需土地必须经由国家征收。两种制度结合在一起的结果就是农村的土地要素无法自由进入到市场之中。“地票”制度通过将农村集体建设用地复垦为耕地，将农村土地资源用一种虚拟化的方式引入市场，通过“地票”交易平台，将节余的建设用地指标转移到城市。同时，城市资本经由“地票”交易平台与虚拟的农村建设用地资源发生交换关系，并借由这项制度通道进入到农村。尽管“地票”制度本身带有浓厚的行政色彩，但是它确实起到了沟通农村土地要素与城市资本要素的作用。

　　此外，大部分“地票”选择在重庆主城区落地，因此越是远郊区县，“地票”实现的收益越明显，这些区县开展土地复垦、生产“地票”的动力越大。“地票”制度实现了建设用地指标在全市范围内大跨度转移，同时也将农村、尤其是远郊区县的农村地区的发展与重庆主城的城市化紧密挂钩，使得城市化的影响力不仅局限于城郊的农村地区而波及到远离城市的农村地区。农村既分享到了土地---财政---金融三位一体模式带来的城市化红利，同时也承担了其所蕴藏的巨量未知风险。原本二元分割下的农村与城市，形成了命运共同体。

　　最后，“地票”制度建构了以土地为核心的新型国家与农民的关系。农业税取消以前，国家与农民的关系以农业税为核心，就是征税人与交税人的关系。随着农业税取消，特别是随着工业化、城镇化的快速推进，土地、财政、金融三位一体的发展模式确立以后，国家与农民之间矛盾与冲突的焦点转移到了土地上。以土地为核心形成了新的国家与农民的关系维度。

　　在“地票”制度模式下，国家农民之间以土地为核心的关系从国家与近郊农民的关系拓展到了远郊农村地区。国家与近郊农民之间的关系仍然围绕土地征收，而国家与远郊农民之间的关系却是以虚拟建设用地指标的形式呈现。但无论如何，实质上仍然是农民低价向国家提供土地资源，以支撑城市扩张，保障三位一体发展模式持续运转。