根据最新研究数据，我国城市中流动人口的规模已超过2亿，在北上广等特大型城市，过去五年人口流入量在275万到500万，这一过程中，随迁子女的教育问题成为很多人关注的焦点。尽管中央政府三令五申要求流入地政府承担这一责任，但不同地区政府采取了疏堵不一的政策取向。在最近完成的一项研究中，我们发现若把随迁子女义务教育全部纳入公共教育体系，目前的资源配置还存在瓶颈。

　　根据为期一年的调研，我们发现传统体制对于财权的配置和事权设置之间的不对称依然是主要限制。如今我国对事权设置仍按照“属地化管理”体制，其基本特征是地方政府对其管辖行政区划范围内的户籍人口负有提供公共产品的责任。同时地方政府财力的配置往往是根据一定的历史条件所设定，除非靠地方政府增加自己的可支配财力收入才能改善。

　　在财力配置方式和事权设置方式既定的条件下，地方政府对原来不属于自己事权范围内的流动人口的公共服务，自然会产生消极态度。因为在教育经费既定的条件下，要解决随迁子女的义务教育问题，势必会减少本地户籍人口的人均公共财力的投入。对于外来流动人口数量和比例较大甚至倒挂的地区来说，既有的可支配财力要完成这样的要求会有很大的压力。此外，随迁子女教育问题还受到教育用地、教师编制的制约。按照属地化管理体制，这两个因素的配置同样是按照原有户籍人口配置，体制上并没有给予调整空间。

　　包括公立教育在内由政府提供的公共服务，都依赖三类资源：地方政府可支配的财力、编制管理部门给各级政府所配置的编制以及由土地管理部门提供的建设公共用地的土地使用指标。这三种资源的配置，从省/直辖市一级向下分配，在这个过程里所产生的不平等是制约随迁子女教育发展的资源性瓶颈。

　　从财税角度来说，由于各区县的可支配财力本来就有很大区别，加上居住人口的空间分布并不均匀，这就导致了在城市内部的各区县教育水平投入不平等。比如在上海，中心城区在小学阶段的生均投入超过4万元一年，而在近郊只能维持不到2万元。在本已存在的教育投入不均的背景下，把随迁子女纳入公办教育加剧了教育投入两极分化的现状。一方面流动人口往往聚居在低房租、人口密度高的区县，从而拉大了生均投入计算中的分母。另一方面，由于缺乏透明的财税分配方案，流动人口所带来的政府财政收入的增长不能准确反应在区政府的可支配财力中，从而让分子的增长变慢。这两个因素一加一减就让原本存在的人均教育财政投入因为新增的流动人口分化更大。

　　在中央“财政供养人员只减不增”方针的指导下，各地对于公务员编制和事业编制人员的审批也日趋严格。从大方向上看这有利于提升行政效率，达到精兵简政的目的。但在教育部门的实际运作中，传统上对于事业人员（如教师）编制的计算没有把流动人口考虑进来。其次，在我国公共教育体系不断扩张的今天，不同用人单位对用人指标存在互相竞争。比如我国近年来在积极探索把儿童早期教育纳入公办教育的体系，这意味着幼儿园需要编制；而解决随迁子女教育，特别是把以前的农民工子弟学校以及现在的民办学校教师纳入管理等也需要教师编制。

　　最后，学校的建设需要土地指标。而我们目前的土地规划在开始并没有预期到人口规模那么大，并且这些规划没有考虑到流动人口。但是，在城市的扩张中，不同类型的公共机构都需要用地指标，教育部门无法保证有优先权。当然在不新建学校的前提下，对于已有校舍的改扩建是一个可行的办法。可我们研究发现，由于土地指标是掌握在市一级行政单位手中，所以各个区教育部门对于新增用地或者更改规划的要求不能及时被考虑。主管部门条块的分割导致低一级的区级教育单位和市一级的土地管理部门之间存在脱节。

　　综上所述，现有户口制、属地化管理等资源分配体系的设置针对的是一个低流动的社会。传统上资源丰沛的中心城区没有动力向周边区县转移部分资源，而在省市一级目前也没有行之有效的转移支付或者平衡机制，这影响着地方政府提供公共产品的能力。随着现在人口流动的高速化、常态化，政府需要从顶层设计上改变这一思路，调整资源分配体系，不再将资源局限在户口所在地。如可以建立全国省份（流出地和流入地）之间的统筹机制，资源可随人口的流动迁移。

　　此外，现在资源分配体系并非以随迁子女的需求为导向，区级政府只有事权，而没有财政权、人事决定权、土地使用权，不能根据人口的流动及时调整教育财政投入、人员编制、土地使用等。针对此，我们建议在流入地（省或直辖市）内建立协调机制，用于流入地各区之间进行资源分配、资金支付转移、财政的重新配置等。

　　（作者系澳门大学教育学院助理教授）