在财政分权体制下，地方政府都有过度举债的倾向，推行财政分权改革必须建立健全地方政府举债监管体制采取何种模式来监管地方政府的举债行为，才能化解这对矛盾关系，是各国中央政府面临的重大挑战。赋予地方政府举债权，构建适合我国国情的地方政府举债监管体系，并建立健全相应的法律、法规，才是规范地方政府融资行为，控制地方政府债务风险的政策着力点。

　　国外地方政府举债监管模式

　　20世纪90年代后，许多国家开始允许其地方政府通过举债融资的方式筹集部分财力，以弥补公共投入的不足。为了控制地方政府的过度举债行为，避免债务危机的发生，各国中央政府在放权的同时，又采取了各种不同的措施对地方政府的举债过程进行监管。按时间顺序的不同，可将这些措施分为：事前监管和事后监管。事前监管主要是从举债的目的、类型、规模，以及程序等方面，对地方政府的融资行为进行规范，防止地方债务风险的累积。事后监管主要是从危机处置的角度出发，对发生违约或破产的地方政府进行债务重组，帮助恢复财政平衡状态，保障公共服务职能的履行。其中，事前监管又可按照政府介入程度的不同分为：行政控制模式、规则导向模式、协商合作模式、市场约束模式等。

　　（一）事前监管模式

　　1．行政控制模式

　　行政控制模式是指中央政府对地方政府举债行为进行直接干预控制的监管方式。具体措施有：对地方政府的年度举债规模实施总额限制；对具体的举债事项进行核查和审批；由中央政府代理地方政府集中举债，再将筹集的资金转贷给后者；特批或禁止地方政府举借外债等。行政控制模式多由单一制国家采用。曾经或仍在采用该模式的主要国家有：英国、西班牙、丹麦、日本（2001年—2005年）、韩国、爱尔兰，以及澳大利亚、墨西哥等。

　　2．规则导向模式

　　规则导向模式是指通过相对固定的财政准则来约束地方政府举债行为的监管模式。规则导向主要包含两个方面：一是数量控制，即用数量指标限制地方政府的举债规模；二是禁止性规定，即直接规定某些融资行为是被禁止的。规则导向模式成功运行还需要具备一定的前提条件，比如规则要透明；对债务的内涵要有全面而清晰的定义；完善的地方政府债务信息统计体系；严格限制预算外债务的产生等。采用该模式的既有单一制国家，也有联邦制国家。主要包括：挪威、瑞典、瑞士、意大利、希腊、捷克、匈牙利、波兰、乌克兰、保加利亚、西班牙（1990年—1991年）、奥地利（1990年—1998年）、德国（1990年—1991年）、巴西、哥伦比亚、印度、日本等。

　　3．协商合作模式

　　协商合作模式是指由中央政府与地方政府共同商定地方政府举债规模及相关事宜的监管模式。在该模式下，地方政府通常可积极参与拟定宏观经济及主要财政目标变量的工作，并对相关目标的实现承担共同责任。采用该模式的国家主要包括：澳大利亚（1994年—2008年）、南非（1990年—2007年），以及部分欧洲国家。如：奥地利（1999年—2008年）、比利时 （1990年—2007年）、德国（1992年—2008年）、罗马尼亚（1998年—2008年）、西班牙（1992年—2008年）等。

　　4．市场约束模式

　　市场约束模式是指利用市场机制约束地方政府融资行为的监管机制。利用市场约束地方政府举债行为需要具备以下条件：资本市场必须自由而开放；贷款人能够获取地方政府的债务规模及偿债能力等信息；不存在中央政府救助贷款人的可能与机会；地方政府有能力对资本市场的信号做出充分的政策反应。在该模式下，中央政府不对地方政府的举债行为设定任何限制，地方政府可自由地决定：何时举债、举借多少债务、向谁举债，以及如何使用债务资金等具体事项。当然，地方政府为了提高自身在市场上的信用度，也可通过设定相应的财政准则，实施自我约束。曾经或正在实施该监管模式的主要国家有：北美的加拿大，欧洲的芬兰、瑞典等。

　　（二）事后监管机制

　　事后监管是指针对地方政府债务违约事件而采取的应急处置机制，这种机制也可称为“地方政府破产机制”或“地方政府债务重组机制”。地方政府债务重组主要包括司法和行政两种途径。采用司法途径重组，表明法庭（破产法院）将在地方政府债务重组过程中起主导作用，由其决定破产程序的启动时点与债权人的补偿顺序。采用行政途径重组，则表明上级行政机关将介入下级地方政府的债务重组过程，并代为履行后者的部分行政职能。无论采用哪种途径进行地方政府债务重组（破产），都会涉及三个方面的主要事项：启动破产程序，即依法或既定的规则启动破产程序；制订财政调整计划，即债务人需拟定财政收支调整计划，保证其未来的支出与收入相适应，举债与偿债能力相匹配；拟订债务重组方案，即债权人与债务人就债务的重组及豁免条件进行谈判，并拟定各方认可的债务重组方案。

　　国外地方政府举债监管模式评价与启示

　　这里主要对事前监管模式的特征及其启示加以分析。依行政控制模式、规则导向模式、协商合作模式、市场约束模式这种从前至后的顺序，地方政府举债行为受到来自中央政府“有形之手”的约束越来越少，而受市场“无形之手”的约束越来越大，反之亦然。各种监管模式之间的界限并非泾渭分明，也存在着某种程度的重叠，同时，它们也各有优缺点。

　　（一）评价分析

　　1．行政控制模式的优缺点。优点：可以控制国家整体性的内、外债务规模；可以提高地方政府的信用等级（尤其是当举借外债，国外债权人又要求中央政府提供担保时）。缺点：过度的行政控制与财政分权理念相违背；容易产生“道德风险”，行政控制本身也意味着某种或明或暗的担保，一旦地方政府债务出现违约，中央政府很难不施以援手。

　　2．规则导向模式的优缺点。优点：规则透明，易理解；持续性强，可稳定市场预期。缺点：难以在“循规蹈矩”与“相机抉择”之间作出平衡。规则定得过严，一旦经济出现下滑，需要为地方政府融资松绑时，却难以对相关财政规则或政策作出调整，而规则过于灵活，调整频率过大，又易失信于市场，难以对地方政府的融资行为实施真正的约束。

　　3．协商合作监管模式的优缺点。优点：促进各级政府之间的对话与信息交流、提高各级政府对财政预算活动可能形成的风险与外部负效应的认识程度。缺点：该模式的有效运行需要中央政府有较强的指导政府间协商谈判的能力，而许多国家都不具备这个条件。

　　4．市场约束监管模式的优缺点。优点：利用市场力量约束“道德风险”，中央政府无需为地方政府债务违约担责。缺点：存在地方债务规模失控，爆发债务危机的可能。

　　（二）启示

　　1．完善监管体制是赋予地方政府举债权的前提

　　在过去的20多年中，无论是欧、美、日等发达国家，还是印度、巴西、南非等发展中国家，都建立了或进一步完善了相应的地方政府举债监管体制，尽管它们采用的具体监管模式因国情不同而有所差异，但沿袭的逻辑思路都是相同的：要实施财政分权改革，赋予地方政府举债融资权力，首先必须建立健全地方政府债务风险管控体系，因为，授予地方政府不受约束的举债权不可能是一种最优政策选择。

　　2．事前监管与事后监管同等重要

　　按照监管时点的不同，地方政府举债监管机制分事前监管和事后监管，前者是从源头上对地方政府举债可能导致的债务风险进行控制，防患于未然；后者是从后果上对地方政府债务危机实施的应急处置措施和风险分担机制，阻止风险的进一步蔓延。事前监管和事后监管二者是相辅相成的，不可偏废，而且相应的制度要同时约束到债权人和债务人。

　　3．不存在一种适用于所有国家的监管模式

　　没有一种监管模式能在任何情形下都优于其他监管模式，同样，也不存在一种模式能适用于所用的国家，因此，对任何监管模式实用性的评判还需要结合其他因素一起进行，如，政治体制、财政透明度、市场经济发达程度、金融市场成熟度，以往债务风险与危机的处置方式等。

　　4．避免替地方政府违约债务“兜底”

　　中央政府应尽量避免为地方政府债务“兜底”，尤其是不应替那些过度举债或不慎举债的地方政府“买单”。当对个别地方政府的债务违约事件施以援手时，中央政府需要在援助的短期收益与长期负面效果之间做出仔细的权衡。因为中央政府的无条件“救赎”会削弱事前监管的效力，也会导致更为普遍的“道德风险”。

　　我国地方政府举债监管模式选择

　　缘于《预算法》的禁止性规定，目前除了少数省（市）级政府可开展自行发债试点外，从严格意义上讲，绝大多数地方政府是不允许举债的，但地方政府利用 “融资平台公司”变相举债却是普遍存在的客观现象。针对地方政府举债问题，与其“堵”，不如“疏”。因此，赋予地方政府举债权，构建适合我国国情的地方政府举债监管体系，并建立健全相应的法律、法规，才是规范地方政府融资行为，控制地方政府债务风险的政策着力点。

　　（一）允许地方政府举债的必要性

　　对于地方政府的融资行为，何以有禁不止？简单地分析，可归结为历史和现实两个方面的原因。就历史而言，1994年的分税制改革虽使地方政府开始有了自身的税收权限和收入来源，也借此形成了地方政府相对独立的信用基础，但此次税制改革并不彻底，只是在中央政府和省级政府之间作了事权与财权的相对划分，而省及以下层级政府之间的事权与财权并没有得到明确的界定。同时，在现行政府间财政关系的形成过程中，还出现了事权逐级下放，财权逐级上收的问题。“事权”与“财权”的严重错配，是导致各级地方政府收支缺口不断扩大的重要因素之一。在公共服务呈刚性需求的背景下，地方政府通过举债融资来弥补支出缺口就成了无奈之举。就现实而言，在我国目前加速推进城镇化的过程中，地方政府是落实中央决策、执行具体任务的主角，面对数以万亿计的城镇基础设施投资需求，仅靠现有的财力，显然孤木难支。经由“融资平台公司”，并遁身其中，又成了各级地方政府的不二选择。

　　（二）事前监管模式的选择

　　在允许地方政府举债的前提下，如何维持地方政府债务的可持续性？既是构建地方政府举债监管框架体系时需面对的挑战，也是选择具体监管模式的出发点。在事前监管模式方面，选择以行政控制为主，规则导向为辅的监管模式比较适合我国当前阶段的现状。首先，完全依靠市场约束的监管模式不适合我国的国情，因为该模式有效运行的基本前提是资本市场要高度发达，地方政府是高度自控的“经济人”，并能对市场利率信号做出快速反应，显然，这两个条件并不具备；其次，协商合作监管模式也不适合我国的国情，因为在我国各级政府之间的事权、财权界限并不清晰，下级政府只是上级政府的“代理人”，是政策的执行者，而非制定者，上级政府对下级政府的债务有着或明或暗的担保责任，所以，在举债问题上谈不上协商合作，只有讨价还价的可能。最后，对于地方政府举债，由禁止到放开还是一个渐进的过程，更是一个建章立制的过程，仍需要中央政府通过行政控制的方式对地方政府的融资行为实施约束。待地方政府绩效考核制度、地方财政预算监督制度、地方政府财政管理能力得以完善或提高后，才有可能过渡到其他模式。

　　（三）事后监管机制的建立

　　事后监管与事前监管是地方政府举债监管体系中两个不可分割的重要组成部分。事前监管重在风险防范，目标是防止危机的发生，事后监管重在危机处置，目标是减少损失的扩大。即使事前防范措施再严密，也不能完全杜绝危机的发生，因此，没有事后监管机制的补充，事前监管难以发挥其应有的作用。事后监管不仅涉及局部违约债务的重组，也涉及全局性的债务危机应急处置。

　　虽然事后监管机制设计的重点在于危机的处置，但如果危机处置方式失当会直接诱发地方政府的过度举债行为。在设计事后监管机制时，应注意以下几个重要方面：首先，确定地方政府债务重组（破产）程序启动的条件。其次，在保护债权人权益与维持公众基本服务需要之间要做好平衡。最后，危机处置原则应清晰、稳定，以“锚定”地方政府及其债权人的预期。

　　（作者系财政部财政科学研究所金融研究室研究员）