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城乡关系演变的研究路径——一种社会学研究思路和分析框架

作 者:折晓 叶艾云       来 源:社会发展研究

提要:本文主要以新中国成立以来六十余年为背景,以城乡关系转型得以实现的制度路径为线索,描述和分析了前人关于城乡关系演变的种种研究路径。文章的分析重点是城乡关系演变各阶段所面临的主要问题,以及在面对这些问题时理论和现实提出的新的研究需求。文章尝试提出一个有关城乡关系变迁的制度研究取向的分析框架,包括基层与上层、乡村与城市、权力与市场等诸种二元互动和博弈的复杂过程。这一分析框架从多重制度逻辑相互作用的角度,对“机会结构”、“互动机制”和“行动策略”之间的相互关联进行探讨,并据此提出相应的研究议题和分析概念。

关键词:城乡二元结构 制度路径 机会结构 互动机制 行动策略

 

国家统计数据显示,自1978年改革开放以来,中国的城市化率经历了一个由前二十年缓慢提高,到后十年特别是最近三五年快速提高的过程。也就是说,从1978到1999年,城市化率提高近13个百分点(1792%-3089%)花了20年的时间,而从2000年到2010年,城市化率提高近14个百分点(3622%-50%)却只花了10年的时间,特别是2008年之后提高的速度更快,不到三年时间就提高了5个百分点(国家统计局,2011)。2011年底,据政府部门、专业研究机构发布的数据,中国城市化率已超过50%,城市人口历史上第一次超过乡村人口(李培林,2011;温家宝,2012),已达到世界平均水平。依据政策判断和预期,中国已经进入城市化快速增长时期。

城市化率之所以受到特别的重视,是因为它是发展问题的一个显性且简明的反映,而在其背后则隐藏着问题的另一个面相,隐性且复杂,这就是城市与乡村之间的关系。城市化作为城乡关系的演进动力,城市化率的高低应反映出城乡关系结构的变化,因而上述过半的城市化率才会受到人们的一些质疑。质疑的焦点集中在——农民工是否应该被统计在城市人口之中。而这本身即涉及城乡关系。

有研究认为,各种“农村剩余劳动力转移”的数据,都只能说明农民工不稳定的性质,而不能说明这是一种永久性转移;现有的统计数据是“有水分的”,原因是有接近2亿的农村户口居民被统计在内,但他们并没真正实现城镇化(陆学艺,2010)。如果除去这部分人口,中国真正的城市化比例不到30%,大概是28%(华生,2009)。因而加快城市化进程,需要尽快解决农民进城的体制性问题。政策部门针对突增的城市化率也提出,在积极稳妥地推进城镇化、提高城市规划水平、加强市政基础设施建设、完善城市管理、改善人居生态环境的同时,以综合系统的规划来提升城市融资能力。当然,这也只是从体制和建制的角度考虑,而如果从实质性的城市化内涵来观察,改革之后各地方所发生的“自然城镇化”过程,其实已经对“行政建制城镇化”提出了质疑。因为在以行政建制为标准的城市化的思路中,并没有考虑那些在无建制、无户籍形式背后已经发生的实质性的社会变迁,比如,在生活样态、行为方式、阶层关系、组织治理模式,特别是社会结构形态等方面,已经发生从以“乡”为主向以“城”为主的社会转型(折晓叶、陈婴婴,2000)。

由此可见,关于城市化率的争议都共同牵涉到城乡关系的敏感点,诸如城乡空间关系结构、人口关系结构、公共政策关系结构和乡村城镇化等重大的社会结构变迁问题。如果我们将城乡关系看作在城乡之间的,由于经济、社会和政治关联及分工而发生互动和结合的制度化形式,那么,我们可以断言,新中国成立六十余年来,城乡关系都是实现全面、综合和协调发展的最为困难的症结之一,甚至表现为中国问题中最严重的结构“双重失衡”(华生,2009;华生等,2008)。

一、城乡关系的几个研究视角

城乡关系概念的宽泛性,使得研究的视角和主题特别分散。从产业关系出发,涉及工农业关系和结构、工农业之间的产业关联及其对城乡关系的影响;从社会关系出发,涉及职工、农民及其中间形态,即农民工等阶层关系;从组织方式出发,涉及城市的行政等级和大中小城市空间的社会政治关系,还涉及中央和地方之间的一系列公共政策的相互关系。

近现代中国社会的历史变化跌宕起伏,在不同政权条件下,治国方略迥然不同,这使学者们关于中国城乡关系的看法也多种多样,其中不乏对立。本文着重梳理其中与制度路径依赖相关联的几组学说,并尝试从中找到富有启发性的研究视角。

 

(一)冲突—融合论

在民国时期的城乡关系研究中,费孝通有关城乡冲突与合作的论说,具有一定的代表性。

20世纪40年代,费孝通指出当时关于中国乡村和城市的关系有两种观点,一种认为乡村和城市互补互利,另一种则恰恰相反,认为二者相对立。城乡互补的理论认为,乡村和城市本身是相关的一体,如果要提高中国人民的生活水平,那么加强城乡经济联系是首要的条件。大多数中国人仍生活在乡村,以农业为生,要增加他们的收入,就要增大向城市的农产品和手工业产品的输出,并发展城市工业以扩大农产品市场。

费孝通倾向于前者,他认为城市与乡村对立恰恰是两者之间原有的良性联系被破坏的后果。当时中国的情况是,以上海为代表的殖民影响下的城市发展和乡村经济衰落并行。而在抗日战争最初几年,当大多数现代沿海城市被占领,城乡经济联系被封锁、中断的时候,中国农村却得到一度喘息的机会。也就是说,传统城乡之间的互补关系,由于以新兴工业为基础的新型城市的出现而被打破。对此,费孝通认为,中国经济不能处于城镇破产、乡村生活倒退的状态中。他给出的回答,是要“恢复城乡关系”,城乡必须携手合作,在生产和消费上互补。这里的根本问题是如何将市镇和城市转变成可以维持自己的生产中心而不用再去剥削乡村。对于乡村来讲,则是如何通过发展乡土工业或专门的经济作物来增加收入。他坚持认为,乡村和城市同等重要,应携手合作,但是变革的动力必须来自城市。而费孝通关于农村工业化的主张,基本上就是本着土地使用制度和家庭组织原则来设计的(费孝通,2006:131-151,1999)。

那一时期,乡村建设学派所尝试的乡村自成一体的建设运动,与费孝通的“乡村强大于城市”,“乡村要远离城市”,“乡村自身工业化”等的论说大致相似,只不过他们中的“村治派”更加强调了“从乡村入手”之义,在涉及城乡关系问题时,也更加强调工业与农业、乡村与城市之间在关联和融合上的合理性。

梁漱溟作为其代表人物,认为“中国这个国家,仿佛是集家而成乡,集乡而成国”,因此“从乡村入手,由理性求组织,与创造正常形态的人类文明之意正相合”。他强调:“我们讲从乡村入手,并不是不要都市,我们是要将社会的重心(无论是政治的还是经济的等等)放在乡村。更明白地说,讲乡村建设就包含了都市,我们并不是不着意都市,因为着意于本,则自然有末;乡村越发达,都市也越发达。”(梁漱溟,1998:510)按照梁漱溟的设想,中国的工业化道路不是直接办工业,而是先制造出工业的需求来,从农业生产和农民消费两个方面刺激工业,从农业引发工业,从工业推进农业,实现“工业向农业分散,农业工业相结合,都市乡村化,乡村都市化”的理想。梁漱溟认为,这种工业化的道路,与西方国家近代的工业化道路是不同的,“西洋近代是从商业到工业,我们是从农业到工业;西洋是自由竞争,我们是合作图存”(梁漱溟,1998:508-515;李培林、渠敬东、杨雅彬,2009:20-22)。

梁漱溟关于城乡关系的理论和实践,以他的“新乡村组织”设想和在山东邹平县开办的“乡村建设研究院”为代表。新乡村组织是一种政治和教化合一的自治组织,倡导从办乡学村学开始,通过乡学村学改造乡约村约,进而从乡农学校中分化出乡村的监督教训、行政和立法的自治组织,以取代原有的乡公所、区公所,从而成为新的社会制度的基础。其他乡村建设学派,如晏阳初的定县“平民教育促进会”、李景汉的定县调查和实验等,都在实践上推动了农村建设(李培林、渠敬东、杨雅彬,2009:21-27、255)。

不过,乡村建设学派从乡村出发研究城乡关系的理论和实践,不仅引起了同时期其他学派,如以吴景超为代表的“都市救济派”的激烈争论,也受到了革命派的尖锐批评。

薛暮桥对“知识分子的乡村改良运动”专门撰文提出批评,他指出,“乡村改良运动”中,比较著名的有梁漱溟先生所领导的邹平的乡村建设运动、晏阳初先生所领导的定县的平民教育运动、高践四先生所主持的无锡教育学院等。尽管学者们的理论不同,方法各异,可是他们的来源和基本精神却大致相同,但“单靠它来改造农村,复兴民族,那末我们不得不承认它是已经失败了”,因为乡村改良既“不能抵御帝国主义者的经济侵略”,也“不能阻止地主豪绅们的剥削农民”,所以必须纠正过去所犯错误,“使它成为一个民族解放和乡村改造运动”(李培林、渠敬东、杨雅彬,2009:26)。

毛泽东则提出了“农村包围城市,武装夺取政权”的革命道路理论,客观上与乡村建设学派的改良主义构成尖锐的对张。

这一理论建立在对于中国由封建社会演变为半封建半殖民地社会之性质的判断上。毛泽东指出:“经济上城市和乡村的矛盾,在资本主义社会里面(那里资产阶级统治的城市残酷地掠夺乡村),在中国的国民党统治区域里面(那里外国帝国主义和本国买办大资产阶级所统治的城市极野蛮地掠夺乡村),那是极其对抗的矛盾。”社会性质的这种冲突特征,使城乡关系必然出现对抗性矛盾。只能以“武装的革命反对武装的反革命”(毛泽东,1991:97-100)。

毛泽东指出,半殖民地半封建中国城乡关系的特点是,主要反映了帝国主义官僚买办大资产阶级与广大农民的尖锐对立,它表现的是一种阻碍社会生产力发展的落后的生产关系。由于政治、经济发展极不平衡,乡村自给自足的封建自然经济使其可以基本上不依赖城市经济而独立存在。这使得在政治上,中国的反动势力在消费性的城市比较强大,而在生产性的农村则是统治支配的薄弱环节。在经济上,土地所有权高度集中、使用权分散的落后的土地关系,使广大的农民日益贫困破产,农业生产不断衰落,社会生活停滞不前,农民与地主之间的矛盾愈加尖锐。在阶级力量的对比上,农民是中国革命的主力军,农村地域广大,这就为革命力量的存在和发展提供了空间的有利条件;而乡村中以小农业和家庭手工业相结合的自给自足的自然经济,又为革命力量的存在和发展提供了经济基础,为乡村战胜城市提供了必要的物质条件。

“农村包围城市”的思路,不仅贯穿于中国共产党夺取政权的新民主主义革命、抗日战争、解放战争等的每一个阶段,也体现在社会主义建设的若干历史阶段中。比如农村土地改革、农业合作化、人民公社等,都为城市工业化、国有体制和集体制、城乡二元体制等的建立提供了积累,奠定了基础,只不过是以“非对抗性矛盾”来界定城乡关系,行动纲领改变为“农村支援城市”,“农业支援工业”。甚至三十多年来的改革开放也是从农村开始的,如家庭联产承包制、乡镇企业兴起与改制、农民工流动等,都为后起的城市改革提供了经验和条件。总之,农村作为政治斗争、意识形态争夺、经济体制改革的实验场和发祥地,每一次都先于城市而行动,都以农村的经验推助城市的变革。这也为我们观察和梳理新中国成立六十余年中的城乡关系变革,提供了确认制度路径的依据和思路。

其实,城乡“冲突—融合”的理论渊源,有着马克思主义理论的思想基础。

马克思主义关于城乡对立的理论,植根于对资本主义社会的基本判断。从城乡关系来说,把城市和乡村的对立作为整个社会分工的基础固定下来,是文明时代的一个重要特征。城市的发展加剧了城乡之间的对立,一切发达的以商品交换为媒介的分工基础都是城乡的分离。资本主义社会中,城市在政治上统治乡村,在经济上剥削乡村,“农业服从于工业,乡村服从于城市”。但是,城乡对立是可以被消灭的。未来的社会不是固化城乡的分离,而是实现城乡融合。这是一个漫长的社会历史过程,要通过大力发展社会生产力以及伴随着工业化、现代化的发展而发展的城市化来最终实现城乡融合(李泉,2005)。这就是“由社会全体成员组成的共同联合体来共同而有计划地尽量利用生产力;把生产发展到能够满足全体成员需要的规模;消灭牺牲一些人的利益来满足另一些人的需要的情况;彻底消灭阶级和阶级对立;通过消除旧的分工,进行生产教育、变换工种、共同享受大家创造出来的福利,以及城乡的融合,使社会全体成员的才能得到全面的发展;这一切都将是废除私有制的最主要的结果。”(恩格斯,1995:243)

 

(二)社会结构转型论

在结构转型理论中,二元结构理论具有奠基的作用,包括经济二元结构论、地理二元结构论和社会二元结构论。它们都与城乡关系的研究有着不解之缘,其中经济二元结构论对城乡关系的研究产生了非常广泛和深远的影响,成为一个基本范式。经济学的二元结构分析模型,主要是建立在工农业间、城乡间要素流动的成本—收益比较和发展效益比较基础之上,但由此而带来的社会结构和人的社会需求层面的变化,并不是它的研究重点。

最早将“二元结构”概念运用于分析人类社会经济现象的,是荷兰经济学家和社会学家伯克(JHBoeke),他在对荷兰政府于1860年企图在其属地东印度推行经济自由政策而遭失败的反思中发现,当时的印度社会是一个典型的二元结构社会:即殖民主义输入的现代“飞地经济”与资本主义社会以前的传统社会并存(李泉,2005)。这一研究,使人们得以发现在经济二元结构之外,还存在着社会二元结构,即“双二元结构”重叠的现象。由于在发展中国家,现代与传统社会常常以城市和乡村为分野,因而二元社会结构也被表述为城乡二元结构。

有学者认为城市与乡村不仅是一种地理、空间、人口和产业上的分割,而且在社会组织原则、社会“职业—身份”、社会生活形态上也存在一种结构性的差异,因此是一个“双二元社会结构”。同时,这种结构性差异在城乡关系演变过程的不同阶段中一直不断地发生着变化(张兆曙,2010)。还有学者认为,“一国两策,城乡分治”(陆学艺,2000),使农民处于“二等公民”的不平等地位,由此形成的二元社会结构,是改革以来仍然存在严重的“三农”问题的根源所在。

由于中国的工业化过程是在计划经济体制下进行的,为了解决工业化过程中因城乡差别所引起的农村人口向城市的大量流动,国家通过行政和法律手段把全体社会成员划分为城市户口与农村户口两大类,将其职业、居住和生活空间固定化,使二者之间存在一条不可逾越的鸿沟,由此又形成了只有中国等个别国家所独有的二元社会结构。中国的农业、农民和农村都是在这种二元社会结构的大背景下生存和发展的。因此这种经济和社会二元结构的成因不同于刘易斯(William Arthur Lewis)等人所描述的发展中国家的城乡对立与差距,它具有明显的中国特色,即通过户籍制度对社会成员的身份进行划分,据此规定各种社会待遇的差异,实际上是以法律形式对工农城乡差别的认可、肯定和维护。也正是这种二元社会结构,导致农民社会地位的低下及各方面权益的被严重损害(夏永祥,2006)。这种二元社会结构不仅存在于城乡之间和工农之间,而且伴随着农民工大量进城,在城市内部复制出本地居民与外来人口之间权利不平等的制度体系和城乡关系。

有学者将这种形态称为由静态和动态构成的另一种“双重二元社会结构”,认为我国静态二元社会结构形成于20世纪50年代,是在计划经济体制下基于农民与市民两种不同的户籍身份,以此建立城市与农村、市民与农民两种权利不平等的制度体系,是政府主导的制度安排的结果;而动态二元社会结构形成于20世纪80年代,是基于本地居民与外来人口(主要是农民工,但不只是农民工)两种不同的身份,以此建立城市本地居民与外来人口两种权利不平等的制度体系,它是市场化改革的产物,是市场力量和政府行为双重作用的结果。后者是在前者基础上形成的,换言之,城市中的动态二元结构是对静态城乡二元结构的复制与异地再生,二者共同构成了当代中国的双重二元结构。在外来人口大量集聚的大中城市,这种双重二元结构表现得尤为突出(张英洪,2011)。

毫无疑问,二元社会结构的视角对于梳理和考察中国城乡关系具有理论上的启发意义。这种“结构”分析的范式应用更多地指向一些重大的制度性安排及其背后的资源配置方式。有研究指出,政学两界普遍寄希望于对这些关键的制度性安排进行改革,从而缩小城乡差距,但是相关的制度改革在悄然进行了30年之后,仍然没有对此产生多少实质性的贡献。同时,中国工业化的道路也已经告别农村和农业支持城市和工业的历史。进入21世纪之后,政府采取了多项惠农政策,诸如税费改革、减免农业税、对种粮农民直接补贴、增加支农投入等,农民收入也确有增加,但城乡差距还是在不断地再创新高。从制度安排上理解城乡关系,毫无疑问是一个基本的前提,但是在这个前提下不能忽视了城乡关系动态的运作过程。也就是说,我们不能超越具体的人和事、过程与逻辑,对城乡关系进行静态的理解,否则将会造成一种认识论的误区,使城乡关系与卷入其中的社会实践相脱节。因而,以城乡之间的动态实践为视角和研究案例,发掘城乡关系的实践内涵,是非常必要的(张兆曙,2010)。

这也是我们将行动者引入分析,注重“机会结构”、“互动机制”和“行动策略”的分析思路所在。

在社会结构转型论中,三元结构论的出现对二元结构论的解释框架提出了挑战。二元结构论,不论是经济的、地理的还是社会的,虽然侧重点有所不同,但都是将现代部门的一元化作为最终的或者理想型目标。“三元结构论”的出现,在分析上虽然也承认一元化的终极目标,但更加注重于对现代化经验和中国国情的把握,重视介于二元结构之间的中间结构存在的长期性及其历史作用。

我们先来看农村商品性工副业视角下的近代历史分析。

早在20世纪30年代后期,中国就有一批学者高度关注大工业在中国兴起对农村经济和农民家庭工副业的影响。费孝通提出利用电力和内燃机,一部分工业可以分散生产,从而避免蒸汽机时代工业过分集中于都市的弊端。他提出机器大工业、乡村作坊工业与农民家庭手工业相互联系、平衡发展在技术上是完全可行的。在当代中国经济学界,吴承明明确反对在经济现代化过程中将传统经济与现代经济完全对立的观点,认为应该高度重视中国小农经济的积极因素,可以使小农经济和大工业优势互补、相互促进,走一条土洋结合、工农业协调发展的中国工业近代化之路(转引自林刚,2000)。

后来的学者林刚认为,千百年以来,中国传统小农经济都是以单独的农户为单位进行,呈一盘散沙之状。用新的合作方式进行蚕桑生产,要求“共同催青”、“共育稚蚕”、“共同烘茧”、“共同运销”,离不开一个“共”字,由此提出了一个通过合作经营改革分散经营的任务。在长江三角洲农村的蚕桑生产中,出现了一个既不同于农业传统部门,又不同于现代部门,但又兼有二者共同点的新型经济类型。这种类型形成了以自给性粮食种植业为主的传统农业部门、以机器大工业为代表的现代部门以及具有两部门共同点的新型农村商品性工副业所共同构成的三部门结构。我们将其称为近代三元结构,并将新型农村商品性工副业部门称为其中的“中元结构”。所谓“中元结构”是指传统部门中运用资本进行的、与现代部门有直接经济联系的(如原料与产品关系)商品生产,主要以近代出现的新型农村商品工副业为主,但也包括城镇中的和现代部门有关联的各类手工业。

林刚认为,上述事实向二元经济论的理论基础提出了重大挑战:在经济现代化过程中,在传统部门的剩余劳动力不可能被现代部门大部分吸收的状况下,传统部门可以在现代部门的有利作用下,通过自身的发展和改革,形成一个新型的经济部门,作为传统部门与现代部门的中介。正是通过中元部门的纽带作用,传统部门在自身的更新发展中,可以扩大传统部门的生产规模、提高生产效率,吸收消化自身的大部分劳动力,并以最符合中国资源特征的生产方式配置资源,以最低成本和代价从事经济活动,从而在保持和发扬自身优势的同时向现代化迈进。中国经济的现代化不是必须通过现代部门“取消”传统部门,通过农民工人化、农村城市化、农业工业化的途径实现,而是有可能通过三元经济结构的途径,在实行传统部门和现代部门相互支持、相互补充、共同繁荣的基础上前进(林刚,2000)。

二元经济结构的核心问题是剩余劳动力的转移,三元结构论者正是以此为突破口,提出了具有挑战性的看法。

三元结构概念被首次使用,是吴伟东等(1988)依据乡镇企业在工业经济结构中的特定位置来界定的。他们指出,二元经济结构是发展中国家的普遍现象,在国民经济中存在着生产力差别巨大的现代工业部门和传统农业部门,是其本质规定。发展中国家在经济发展过程中面临的共同任务就是消除二元经济结构,实现城乡一体化。但在我国,特殊国情决定了二元经济结构的消除需要一个中间环节,要经历三元经济结构这样一种过渡形式。农村改革和发展冲击了原来国民经济的二元结构,以乡镇工业为主体的乡镇企业已经形成一支初具稳定形式的经济力量。乡镇工业与城市工业虽然同属工业部门,却受不同的体制制约,有其不同的利益关系,生产力水平也有明显差异。乡镇工业与传统农业虽然地处一域,相互之间有着千丝万缕的联系,但却分属不同的产业部门,在生产过程的技术特点上有着本质的差别。三元经济,指的就是这种分散在广大农村的传统农业、集结在众多集镇上的乡镇工业和位于大中城市的现代工业;虽然它们的生产力水平存在明显的层次性差异,但在国民经济中却鼎足而立,呈现出一种三元结构(吴伟东、冯玉华、贾生华,1988a;1988b)。

作为中国“三元经济结构”论的代表人物之一,李克强(1991)基于对中国农村剩余劳动力转移特点的基本认识指出,与其他具有二元经济结构的发展中国家相比,中国农村中存在的剩余劳动力问题更为严重,不仅数量巨大,而且以潜在方式存在。这一基于中国国情和历史经验的思考,对于经典理论所说的二元结构直接向一元结构转换的命题提出了质疑,指出城市现代工业的容纳力和吸引力要比预想的小得多,而且城市中不仅存在着现代工业部门,同时还存在着传统部门。虽然一些发展中国家确有从农村流出的大量劳动力被这些传统部门和工业部门所吸收,并且在农业部门和工业部门间劳动力转移尚未展开的条件下,提前开始了农村与城市间的人口转移;但这种人口向城市传统部门的集中,很容易造成城市贫困社会;同时二元结构固然因此得到了某种程度的改变,但并非向良性循环的方向发展,反而在一定意义上是恶化了。如果中国也要走上述道路的话,那么后果将更加严重。这样做在客观效果上不可能将两种经济部门有机地联结起来,反而会增加二元结构转换的复杂性。乡镇企业的崛起使中国农村工业部门逐渐生成,它既不同于现代工业部门,又有别于传统农业部门,成为介乎于两者之间的新兴部门,从而使中国的二元经济结构发生了历史性的变革,中国国民经济呈现出了三元结构的新局面。

这一理论同样预期了一元化的前景,指出由二元结构转换为三元结构并不意味着距离国民经济结构一元化的道路更漫长了,而恰恰加快了向一元结构转换的进程。基于在农村就地转移劳动力、推动农村城市化的给定条件,农民要大规模地直接参与工业化进程,就只能通过进入农村工业部门来实现,只能走从农业部门到农村工业部门再到城市工业部门的转移路线,因此,走三元化道路就成为中国国民经济结构转换的唯一选择。

“三元经济结构”论的其他代表人物陈吉元与胡必亮(1994)认为,20世纪50年代初期刘易斯首先系统地建立起了用于分析发展中国家经济发展问题的理论模型——二元经济模型,对创立发展经济学和制定发展中国家的有关经济政策产生过重要影响,但是正如费景汉(John CHFei)、拉尼斯(Gustav Ranis)、托达罗(Michael PTodaro)等经济学家所指出的那样,这一理论模型有很大局限性。刘易斯将发展中国家农村劳动力从农业部门的转出及城市现代工业部门对这部分劳动力的吸收,看成一种毫无障碍的、相互作用的过程,这与一些发展中国家的现实经济生活相去甚远。20世纪50年代末,中国的经济结构就已经开始具备一些与其他发展中国家不同的特点,即农村工业部门从传统农业部门中成长并逐渐独立出来,初步形成与农业部门及城市现代工业部门既相互联系又相互分离的另一支独立的经济力量,由此而构成了我国“三元经济结构”的历史起点。1978年实行改革开放以后,农村工业(乡镇企业)迅猛发展,成为国民经济的新生力量,在某种程度上已不合适将其置于附属地位来看待。除了其表现出的经济增长势头之外,更根本的原因在于它不同于农业部门及城市工业部门的制度特征。

当代三元结构论在理论上对于二元经济论是一种突破,可视为向确立中国本土经济学迈出了十分重要的一步。有学者指出,虽然上述各种三元结构的观点不尽一致,但其中的共识是:第一,在我国农村人口总量极大的国情下,由于城市现代部门吸收劳动力能力有限,难以从传统经济直接过渡到现代经济的一元结构。第二,根据乡镇企业大发展已形成重要经济力量、并吸收了大量农村劳动力的实际状况,农村工业已构成传统农业与现代工业之间的新工业系统,我国经济已形成三元结构。第三,中国经济从二元结构向一元结构转化,应该并只能通过农村工业的发展作为中间环节或过渡阶段来实现。通过农村工业可以将农村剩余劳动力尽量汲取,从而实现农村城市化和现代经济的一元化(林刚,2000)。

但是,我们也要看到上述三元结构论存在的局限性。首先,上述理论是建立在对乡镇企业发展鼎盛时期的观察之上。那一时期的乡镇企业在促进农村劳动力就业的功能不断增强,吸纳农村剩余劳动力的人数逐年增多。虽然在某些年份有所波动,但总体上增加农村就业的趋势没有变化。据测算,1979-2001年乡镇企业增加值每增长1个百分点,就可以安排20-25万人就业(曹宗平,2009:117)。但这之后从20世纪90年代中末期开始,特别是到2002年二次分税制之后,乡镇企业大批转制或倒闭,失去了吸纳农业剩余劳动力的能力,而这些理论则未能够追踪这一变化而做出新的观察和解释。

其次,史学研究者指出,当代三元结构论对中国传统经济的分析基本局限于1949年之后,对持续千年的、构成中国传统经济实质内涵的部分置而不论;同时它对于中国百余年来已经形成的二元结构在近代的状况更未涉及,这些都不能不影响它对传统部门与现代部门间关系的全面认识。而最突出的不足则是,未认识到中国传统经济中自给性生产和使用资本的商品生产密切结合,其自身就含有直接向现代经济转化的基因,因此在现代化过程中必然会产生与西方国家不同的“两部门经济”关系。参见林刚,2000。在理论观点上当代三元结构论与近代三元结构论的不同,详见该文。

再者,还有研究者对是否产生了“三元结构”的事实提出质疑。一些学者认为“三元经济”结构模型中所谓的“第三元经济”,或者是农村产业经济或人们通常所说的乡镇企业,都还不太适合成为能够与前二元经济并驾齐驱的一种经济部门,即不太适合使用“元”字来概括。因此,三元经济结构论的提法值得商榷。例如乡镇企业虽然在我国经济发展中起到了重要的作用,但是以乡镇企业为代表的农村工业是现代部门与传统部门的交叉,既有传统部门的性质,也有现代部门的特征,不能作为独立的一个经济元,只能算半个经济元(李庆梅,2010)。

再如,还有研究者针对农民工进城的实际境遇,指出使用“结构断裂”要比“三元结构”更能切实地反映社会二元结构的变化。循三元结构逻辑的分析可能造成一种误解,即解决了户籍等制度上的问题,城市中贫富的二元对立现象就会消失,或至少是部分消失。其实根本的问题在于,目前的中国不仅是一种二元结构的社会,同时更是一种断裂的社会。这种断裂社会对城市化过程的挑战,远比一般的二元结构所造成的挑战要大得多。将二元结构理论应用于城市化中的流动人口,很容易将其描述为城市化进程中的“过渡形态”。于是就出现了一种三元结构的说法,即城市居民、农村居民构成的二元和城市中无法定居的流动人口构成的第三元。这是一种乐观的看法,将流动人口看作二元结构发展过程中的过渡阶段,一种结构上处在介于城乡两端之间的位置,预设其终究会因城市化的推进而得以解决。但这种结构性位置是很表面化的,民工荒现象告诉人们,进入城市的农村流动人口,仍然是临时进城的打工者,而不是处于从农村进入城市过程中的移民者(孙立平,2005)。

上述质疑,涉及对于“中元形态”特性的认识。一般来说,中间形态缺少稳定性,总会偏向于两极中的这一极或那一极。但是对于转型中的社会结构而言,这种相对较长时期都会存在的中元结构,对于思考中国社会经济变迁的特点无疑是具有重要意义和作用的。

最后,再来看边缘社区(中介社区)视角的分析。

采用这一视角的分析,将城市边缘区作为一个独立结构的有机体,在性质上具有亦城亦乡,又非城非乡,城乡兼而有之的社区。这些社区的经济活动特点、居住特征、人口规模、生活方式和价值观不同于城市,也异于农村,其独特性主要表现为地域空间结构上的动态和过渡性、人口组成的多元化、经济结构的复合型,以及土地利用的竞争性和多样化等。研究者认为,这一类社区与城市和乡村共同构成了一种新型的三元结构的地域体系,即城市、城市边缘区与乡村,其中城市边缘区是“中元结构”,具有联结城市与乡村的中介作用。

这一类研究,对于地域空间结构上的动态变化特别敏感,将空间理论引入农村城市化问题的研究中,主要分析城市与农村之间的相互关系及转变趋势,多将城市边缘区作为城市和乡村之间的过渡地带、城乡关系协调发展的桥梁以及城乡矛盾的缓冲地带(李泉,2005)。这类研究始于20世纪80年代末期,以2000年之后对中国“郊区化”的研究最具有代表性。

研究者所谓的“郊区化”,是城市在经历了中心区绝对集中、相对集中和相对分散以后的一个绝对分散的阶段。这一阶段由于城市中心区的土地稀缺、地价昂贵、交通堵塞拥挤、居住人口密集、环境质量恶化,致使城市中心区人口和企业、公司外迁到郊区,使得城市中心区的人口少于郊区,形成相对中心区而言的离心化现象。研究者将“城市郊区化”与“郊区城市化”看作中国城市化过程中一个主题的两个方面。有所不同的是,城市郊区化是人口、就业岗位和服务业从大城市中心向郊区迁移的城市离心化现象,是城市地理区域上的自发延伸;而郊区的城市化一般都有整体规划,有居住、服务、工作等多种功能,在生产生活上形成新的有吸引力的“反磁力”城市,是中心城市的外围新核。它们二者之间是一种良性的互动关系,如果说郊区城市化是城市化在尚未实现阶段所必然经历的一个主要过程,那么城市郊区化就是推动郊区城市化的重要动力(夏延芳、李学林,2012)。

中国郊区化的情形,目前表现为产业和人口的集聚及扩散效应同时并存,产业与人口双向流动。有研究者指出,一方面,由于我国城市发展处在集聚发展阶段,中心区仍保持着强大的吸引力,依然是城市经济活动的核心。经过产业结构调整,城市原有的中心区工业特别是劳动密集型、污染较重的工业迁至郊区,而向心性很强的商业、金融业等第三产业集聚中心区,加强了中心区的城市现代化功能。同时,大量资金投入旧城改造,并且推行土地有偿使用制度,城区特别是市中心的各项建设获得了生机。中心区不但没有“空心化”,反而更加繁荣。另一方面由于产业的外迁,以及开发区的建设,我国城郊地区获得了快速发展,出现了一些新的产业带。随着我国对人口迁移政策的放松,城市化进程进一步加快,富裕起来的私营企业家和个体工商从业人员从乡镇和农村迁往大城市,在城区从事工商业活动;同时,为了方便就业和子女上学等原因,一些中产阶级和富裕阶层甚至迁往中心城区,从而形成了我国独特的人口双向流动现象(李争,2008)。

如此的“乡村城市化”和“城市郊区化”两个过程的汇合,使得中国“郊区化”的社区具备了前述亦城亦乡,又非城非乡,城乡兼而有之的特征。

20世纪90年代中后期对“超级村庄”的研究,也在边缘社区问题上进行了深入探讨,提出了“城乡之间的第三领域”议题。有研究者认为,超级村庄作为边缘地带的“发展极核”,形成了从乡一方反向推动城市化的力量。首先,加快了乡一方自然城镇化的速度,诸多正在自然城镇化的社区散布在乡村,其经济正在向城市渗透,与宏观社会经济体系发生更广泛深入的联系,必然促使乡村建设向着有利于城市化的方向发展。其次,形成了既与地方建制城镇竞争又在财力、物力和人力上支持其发展的格局,一些地方还形成了以超级村庄带动乡镇乃至区县发展的城市化格局。超级村庄就其自身的特性来说,已经不再属于“边缘”,实际上是在边缘地带产生的一个“半边缘”区域,或者说是城乡之间的第三领域。它的存在和发展,在诸多方面已经改变现有的城乡关系和格局,以它作为中介打破城乡间分割的局面,进一步实现城乡一体化,也已经是实践之中需要理论探讨和政策关照的问题了(折晓叶,1997)。

2000年之后对于“城中村”的研究,也主要将其定位于城市中的“边缘社区”。城中村主要形成于城市化过程中,包括两种类型。一种聚居区在城市中心地带,由一些具有“同乡”身份的农民工群体自发聚集而成,其形态和体制都具有跨越城乡边界的特点。这一类城中村产生在改革开放后大规模农村人口向城市流动的背景之下,大部分由具有某种地域特征的农村流动人口组成,其居住户的身份、职业、生活习惯、文化水平、生活质量及心理状态都明显不同于城市主流社区的居民,其社区具有生产和生活双重功能。另一类聚居区,从其形态特征上,指那些在城市化过程中被扩展进城市又未被消化吸收的农村聚落,已经没有或基本没有耕地,四周完全被城市建成区包围的村庄。其内部急剧建设,但又不符合城市建设总体规划,形成一道独特的飞地景观。由于城乡之间宏观二元社会体制的存在,催生出城乡边缘聚居机制,使得城中村取代了传统的城市边缘的棚户区,担当了为外来打工者提供聚居区的特殊功能。这样的聚居地是市场经济型的,它在城市形成,但生活方式和人际关系却更加接近于乡村,由此造成城乡二元结构在城市内的复制与竞争(项彪,2000;李培林,2002;蓝宇蕴,2005:71;李志刚、顾朝林,2011;李俊夫,2004)。

另有研究指出,由农村流动人口和“农转非”人员汇成的庞大的城市新增人口大军,在改变城乡人口格局的同时,也重新规划了城乡的社会利益格局。以往隔离在城市和农村的两大群体——市民与农民,现在却在一座城市中持续碰撞和相互浸染,这一过程逐渐在城市与农村两大板块之间推起了一个另类板块——一个不城不乡、非此非彼或亦此亦彼的边缘带。观察当今中国的每一个城市,几乎都可以看到这个赫然镶嵌于两者之间的第三板块(杨敏、王娟娟,2013)。

这些研究思路虽有不同,但都对消除城乡二元结构有期许,认为城乡关系的变化必然会影响处于二者之间的城乡边缘区,而边缘社区的发展和改造,将有助于消除城乡之间的差别,促使城乡边缘区经过最初相对独立发展的阶段后,完全与城市和乡村的发展相融合,最终实现城乡一体化。

 

(三)统筹和一体化论

上述研究视角,在空间结构模式的自然生成上提出了城乡一体化的某些议题,虽然这些议题还未被充分地理论表述,但已经对现实的、局部的城乡关系的发展有所影响。作为国家战略和发展模式的城乡统筹和一体化议题,则是在21世纪初才提出的。相比前者,它基于改革二十余年国情的变化特点,同时具备意识形态、制度和政策的倡导和支持,其影响是全局性的。

先来看国情变化和政策转向提供的条件。

进入21世纪之后,国家已经有能力将过去长期实行的农业支持工业、乡村支持城市的城乡关系,转变为工业反哺农业、城市带动乡村的新型城乡关系。2002年11月召开的中共十六大将城乡经济关系的认识推向了一个新的高度。大会明确提出解决“三农”问题必须统筹城乡经济社会发展,跳出了传统的就农业论农业、就农村论农村、就农民论农民的局限,将解决“三农”问题放在了整个社会经济发展的全局和优先位置来考虑。2004年3月,温家宝在十届全国人大三次会议上提出了5年内逐步减免农业税的计划,并增加国家对农村基础教育的财政支出。同年胡锦涛强调:“我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。我们应当顺应这一趋势,更加自觉地调整国民收入分配格局,更加积极地支持‘三农’发展。”根据中共中央对工农关系、城乡关系的新认识,政府在2005年对城乡关系作了重大调整,提出工业和城市要“反哺”农业和农村的设想,宣布“我们已经开始进入第二个阶段”,“第二个阶段,就是实行城市支持农村、工业反哺农业的方针,对农民‘多予、少取、放活’。”2003-2007年的5年里,国家财政用于“三农”的支出达到16万亿元,是改革开放前1950-1978年的10倍,是开放后1979-2002年的13倍。财政部的统计资料显示,2008年中央财政预算用于“三农”的资金达到3917亿元,比2007年增加520亿元,增长153%(武力,2009)。

有研究指出,尽管改革打破了城乡二元发展的结构,但城乡二元发展的路径不可能很快改变。改革开放以来,国家经济实力迅速增强,但城乡发展处于严重不均衡状态。农业基础仍然薄弱、农村发展仍然滞后、农民收入仍然较低,农村需求严重不足,这一状况又严重制约着整个国民经济和社会发展。2003年后中央提出科学发展观,由重点发展走向统筹发展,排在第一位的是统筹城乡发展。统筹城乡发展的思路是通过重点支持农业和农村发展,实现工农、城乡的协调均衡发展。其背景判断是中国已经进入一个“以工支农、以城带乡”的时代。根据这一战略思路,21世纪以来,国家高度重视解决“三农”问题,连续发布多个一号文件。随着统筹城乡发展战略的实施,深层次的矛盾日益显现,原有的体制性障碍愈发突出。2010年中央一号文件将解决“三农”问题,实现统筹城乡发展的重点转向消除体制性障碍问题。这既是针对性的现实战略选择,也表明国家着眼于从制度上保障统筹城乡发展战略的实施,将统筹城乡发展的思想、政策和行为提升到国家根本制度层面。例如在制度上强调“多予少取”——废除农业税,实行农产品补贴和加强农业投入制度;“国民待遇”——强化农村公共物品供给的国家责任的制度保障;“城乡互动”——实现生产要素合理流动并向农村倾斜的制度;“城乡一体”——改变城乡分割的社会管理体制;“农村城镇化”——形成以城镇为中心的社会体制(徐勇,2010)。

再来看其中的理论取向和实践上可能遇到的难题。

首先,从国家战略的角度看,它是将干预主义经济政策应用于调节城乡经济关系。

“统筹”即统一筹划之意。统筹城乡发展就是将城市和乡村的发展纳入整体的目标体系中,通过适当的制度和政策安排,干预城市和乡村的社会经济运行,以扩大效益,降低损失,防止二元结构的无限扩大,并最终消除城乡二元结构,实现城乡协调发展。统筹城乡发展正是干预主义经济政策应用于调节城乡经济关系的表现和基本思路(赵保佑,2009:41)。但是若单纯依靠城市化来消除城乡差异需要太长的时间,为了解决快速城市化带来的某些积重难返的问题而预先实施统筹和一体化,这个美好的愿景同样会遭遇更为复杂的难题。在这里,市场失灵和政府失灵的问题都会存在,对另一个决策单位——“社会”的选择,就具有了重要的意义。而认识到社会是独立于国家和市场之外,但又与前两者紧密相关的一个制度空间和行动领域,这一点很重要。相对于国家的“公民社会”和相对于市场的“能动社会”构成了社会的两个基本面向(清华大学“社会建设课题组”,2010)。社会层面的参与,将有利于对干预主义政策的社会绩效进行监督和制约。

其次,它意在破解城乡二元结构困境。从国家战略的政策目标来看,城乡统筹和一体化是针对我国城乡之间的户籍、劳动用工、社会福利、住房政策、教育政策以及土地使用制度等不同政策下所形成的城乡二元经济社会分割格局而提出来的。其理论上的目的在于,打破城乡二元结构,改革城乡之间政治、经济、社会发展的制度隔离,创建城乡之间政治、经济、社会运行的融合机制(段雪梅,2006)。

对此,社会学者较早地提出了城乡融为一体的思路,指出相对发达的城市和相对落后的农村要打破相互分割的壁垒,逐步实现生产要素的合理流动和优化组合,促进生产力在城市和乡村之间的合理分布,使城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展,逐步缩小直至消灭城乡之间的基本差别(张雨林,1988)。从理论上可以说,统筹和一体化论抓住了消除城乡差别的有效切入点,即要素合理流动与优化配置,试图通过影响二元结构转换的要素流动机制来寻求理论解释(谢培秀,2008:24-28)。

最后,统筹和一体化理论,延续了城乡关系结构最终走向“一元化”的理想型的思路,与其他诸如强调二元结构暂时还具有稳定器作用、三元结构在中国国情下具有合理性等理论思路相比较,几者之间在对城乡关系的发展趋势上并没有实质性的不同,差别在于对实现“一元化”现实条件或实践基础的判断上。

如何看待城乡二元结构基本体制的矛盾及其长期性,是理论和实践都难以回避的问题,不同的回答将引出不同的战略和政策设计。在我国国情下,城乡二元结构不只是计划经济的产物,改革开放也为其增加了新的问题。比如,改革开放以来,我国工业的迂回生产程度和中间产品使用大幅度提高,但农村的分工和专业化程度仍然较低。由于农业分工水平赶不上工业,导致二元经济结构难以顺利转化(高帆、秦占欣,2003)。同时,我国城乡二元结构的形塑同样也源于改革开放以来实施的一系列农业和非农政策,包括价格政策及工商业、财政、投资、行业管理政策等(黄坤明,2009)。因此,二元结构的破除,不应被看作只是城市化政策的问题,或者认为是如何将城市规划和政策直接延伸至农村的问题,而应是一个总体性的体制改革以及城乡互容发展的长期性的改革议题。

总之,实现城乡一体化,对造就新型的城乡关系,包括城乡统筹、加快城乡在空间布局规划、经济发展、基础设施、公共服务、就业保障等各项改革的一体化进程,具有重要的理论和实践意义。但是,也不能因此而排斥乡村生产方式和生活方式的存在,也不应忽视某些传统经济和社会结构的优越性,如家庭组织进行的低成本的劳动力密集型生产,包括农场的和工业作坊式的、有顽强生命力的新的生产力和生产方式,完全可以让它们继续对城乡一体化做出更加独特的贡献。

二、演变过程中的几个重要议题

当我们将分析的重点放在城乡关系演变的各阶段所面临的主要问题,以及在面对这些问题时变迁主体所采取的对策的时候,就会发现,这些对策——其中既包括国家和地方政府的制度和政策设计,也包括城乡基层单位和民众的应对策略——相互交错,包含“多重的制度逻辑”(周雪光、艾云,2010),涉及不同的“机会结构”、“互动机制”和“行动策略”,既为城乡关系的演变带来一定程度上的推进,又给其发展带来新的更为复杂的难题。正是在这些新旧问题和压力的交替作用下,城乡关系进入了一个新的阶段。这个阶段仍旧与此前一样,带有历史遗留问题,表现出诸种与一般城市化和现代化理论不一致的路径和实践。它们的背后有很多的特殊性和路径依赖,因此,我们将它们称为经验和实践,而不称之为模式或道路。

 

(一)破除城乡二元结构的难题

当代中国的城乡二元结构的制度渊源,始于1958年初人大会议通过的“中华人民共和国户口登记条例”,其中第十条规定了农民前往城市的条件是,必须有城市劳动部门的录用证明或学校录取证明或城市计划准入;从而以法律的形式限制农民进城,限制人口在城乡间流动,国家正式步入城乡二元分割体制。之后伴随分割体制的全面完善,这一体制最终演变成为“城乡对立二元结构”。

在经济层面,有研究指出,这一基本体制矛盾,首先表现为过量提取小农剩余导致社会矛盾激化。20世纪50-70年代的中央政府以社会主义国家和全民所有制为名的工业化,相对成功地完成了资本的原始积累,但粮食总产量中商品粮仅仅提高到约为30%;国家占有的粮食一般年景仅占总产量的15%左右。80%小农所从事的农业剩余太少的问题,不仅并未随工业化而根本改观,反而随人口增加而恶化。改革开放以来,在中央追求高增长目标下,地方政府主导的“地方工业化”,既促进了经济增长,提升了综合国力,却又造成严重的资源环境问题。其中的制度安排,客观上仍然取决于如何解决政府在控制资源、提取农业剩余时与农民的交易成本问题。其次表现为国家工业化的“资本原始积累”难以在商品率过低的小农经济条件下完成。在劳动力过剩的小农经济条件下,农民进行积累的方式是“劳动替代资本投入”,这使得城市工业品几乎占领不了农村市场,工农两大部类无法实现交换。于是,在农村,推行统购统销和人民公社这两个互为依存的体制;在城市,建立计划调拨和科层体制;通过占有全部工农劳动者的剩余价值的中央财政进行二次分配,投入以重工业为主的扩大再生产,终于以最短的时间跨越了工业化的“资本原始积累”阶段,形成了维护国家独立所必需的工业基础(温铁军,1993;2001a)。

新中国成立初期主要依靠内部农业积累和农村支持而形成的“以农支工”的发展战略,使二元结构的体制矛盾逐渐从经济层面扩展到社会层面。有研究指出,一是统购统销制度将城乡居民区分为享受不同待遇的人群,国家通过工农产品价格剪刀差汲取农村不多的剩余;二是国家和集体两种所有制使农民无法享受城市居民均等的国家保障。这一种二元制度的社会结构化,将人们的生活固化在城乡区域内,难以自由流动(徐勇,2010)。

因而如前文已经提及的那样,二元经济结构和二元社会结构共同构成了我国独具特色的“双二元结构”(王国敏,2004;朱志萍,2008)。

现阶段中国典型的“三农问题”,就是城乡经济社会的“二元”结构的集中体现。其实质是,城乡之间、市民与农民之间严重的不平等发展问题,其真正根源是中国历史上长期积淀形成的社会等级制度在21世纪的延续(段雪梅,2006)。还有观点认为,二元结构的存在其实已经影响国家宏观发展格局,中国城乡二元结构不解决掉,国家发展不起来(陆学艺,2009)。

对此,有学者从扩大内需以求增长和发展的角度指出,增加农民收入,对城市经济也会有促进作用。中国经济出现通货紧缩的现象,主要指城市生产过剩,而在广大的农村还是有市场的。因此,唯有农村实现现代化才能促进中国工业的现代化(林毅夫,2006)。

从制度转型的视角来看,城乡统筹作为一种制度机制,其预设目标在于打破城乡二元结构,推动“城乡一体化”。但是,实践中的“城乡一体化”是否可以解决二元结构问题,二元结构的破除又是否能够使“三农”问题迎刃而解,制度变迁必然引发的利益矛盾和冲突又如何得以调节和解决,其间的制度逻辑关系中还存在哪些断点呢?

破解这样的问题,还得从城乡二元结构内在的基本体制矛盾着眼。二元结构矛盾有多种表述,例如:“重工轻农、以乡养城”、“城乡分割、工农分割”、“城乡割据、二类公民”、“偏爱市民,吝啬农民”、“重工轻农、城乡分治”等。这些基本矛盾对国家战略中如何确定新的发展动力机制,提出了如下一些难题和挑战:

其一,城乡二元结构基本体制矛盾将长期存在,还是可以短期解决。

在我国国情下,城乡二元结构不只是计划经济的产物,改革开放也为其增加了新的问题。比如工业和农业各自的分工水平和发展速率不同,相互之间差距扩大,导致二元经济结构难以顺利转化(高帆、秦占欣,2003)。同时如前所述,我国城乡二元结构本身也源于改革开放以来实施的一系列农业和非农政策,包括价格政策及工商业、财政、投资行业管理政策等(黄坤明,2009)。因此,二元结构自身来源的复杂性与总体性的体制问题关联在一起。

特别是当城市化的潜在目标是摄取乡村土地的情况下,问题就变得更加复杂和困难。有研究认为,虽然城乡二元结构是导致“三农”问题产生并且日益严峻的重要体制症结,但在各地政府主导下的利益集团更多占用农村资源的机会结构之中,却越来越不具备打破这个体制矛盾的条件。如果无视现阶段的客观条件约束,即便主观上具有良好意愿,最终也只能导致解决成本由大众来承担,而他们并无多少资源应对动荡。因此,需要承认并强调城乡二元结构作为基本体制矛盾的长期性,中国农业现代化发展的方向并不是城市“化”农村。

前文已经指出,乡村社区的综合发展是现代化中不可或缺的社会战略,其意义在于,发展农村社区共同体,使其真正成为乡村社会的稳定结构。这里还要指出的是,二元结构的内在矛盾对于“增长/发展”和“安全/稳定”是一把“双刃剑”,它作为社会“稳定器”的长久性,也不能依靠城市化“运动”的激进方式来消除。

有研究指出,城乡二元结构是一个时期内在国家历经多次周期性经济危机仍能维护其安定的“稳定器”。从社会稳定角度看,以往历次危机中,广大农村地区都是国家经济实现“软着陆”的载体,其中很重要的原因就是农村这个数亿劳动力的“蓄水池”的池底还没有被完全打破,不仅农村基本制度没有被改变,24亿农民家庭大多数还有“一亩三分地”,而且300多万个村社也还有机动地、村办企业、多种经营等支撑以应对严重的外部危机;失业返乡的农民工除了农活,还可以参与很多力所能及的家庭和村社内部多种经营工副业(资源极度短缺或条件极为恶劣地区除外),而不至于使失业危机集中爆发在城市(温铁军,2010)。

也正是从这个角度看,城乡“三元结构”论的提出,具有一定的理论和现实意义。在二元结构难以短时期消除的条件下,发育出二元之间的“中元结构”来承载和平抑其中的矛盾和冲突,既是城乡关系发展经验提供的借鉴,也是城乡一体化现实提出的要求。

这种结构在现时期显得颇为重要。首先,因为土地和乡村社会资源还有保障农民基本生存的基础性作用。现时期需要解决的,是如何通过保护性的乡村建设,从社会战略的角度真正让乡村在宏观社会结构变迁中发挥稳定器的作用。

其次,从社会结构的层面看,由农村流动人口和“农转非”人员汇成的庞大的城市新增人口大军,在改变城乡人口格局的同时,也重新规划了城乡的社会利益格局。本地市民、本地农民和外来流动人口这三大人口群体在“身份—权利—待遇”体系中的位置具有巨大的分割和差异。在城市生活中的农业户籍人口逐渐形成了一个新的社会群体。原有的城乡二元关系也随之发生了一种转变:在有限的城市空间中经过浓缩聚变,城乡差距获得了一种新的样态,这就是同城差距。一种具有三元化特征的社会结构,或者说三元化特征的社会利益格局正在同城差距中显现出来(杨敏、王娟娟,2013)。

尽管所谓“三元说”中的“中间(中元)结构”形态缺少稳定性,总会偏向于两边中的这个或者那个极端,但是对于转型中的社会结构而言,一个相对较长时期都会存在的中元结构,无疑还是具有积极作用的。

 

(二)城市化还是城镇化的纠结

城乡一体化的急剧推进,使得城市化还是城镇化的选择问题,显得重要又迫切起来。城镇化与城市化虽然英文单词同源(Urbanization),但译成中文后的差异,并不只是词意上的差别,而是在于强调的重心有所不同。城市化是以城市为出发点,从城市的视角和逻辑看待问题并制定规划,侧重于将城市发展延伸到乡村,甚至由此推演出城乡一体的设想。城镇化则是以城乡结合为出发点,侧重于较低层次的城市化阶段,如小城镇发展,以及它们在推进总体城市化格局中的位置,其含义带有“使……变成城市的过程、使……具有城市属性”的意思(谢文蕙、邓卫,2002:26;曹宗平,2009:61)。而农村城镇化,更是以广大农村为背景的城镇化,强调农村居民在城镇能够享受城市人口的物质和文化生活方式(陈宝敏,2000)。城镇化的思路承认城乡统筹发展的理念,但主张反向思维,以矫正城市一方的霸权。在中国实践中,这两种战略思路在学界争议了几十年(赵新平、周一星,2002;卫珑,2002;冯兰瑞,2001;杨学成、汪东梅,2002),既是一个理论问题,也是一个难以处理的实践问题。

那么,从城乡关系的角度看去,城乡两级相遇,是否一定需要城市化的中介形态或过渡地带——建制城镇和自然城镇化的社区呢?有学者指出,中国这样的农业人口大国不可能如西方那样单靠加速城市化就能解决“三农”问题,一般发展中国家以打破“城乡二元结构”为名的、激进的城市化往往是“空间平移、集中贫困”,进而成为社会动乱成规模发生的基础条件;很多发展中国家确实有比中国高得多的城市化率,但其城市化往往是依靠贫民窟实现的(温铁军,2011)。

另一些学者则认为,我国之所以是发展中国家,在于农村人口太多从而城市无法带动农村,更重要的是城市结构不合理,特大城市与特大农村并存,一方面特大城市规模愈来愈大,生活成本愈来愈高,另一方面其带动力和影响力却有限,所以,中国要走出一条以中心城镇带动农村的城镇化道路,需要大量发展中等城市、中心城镇、中心村庄(徐勇,2010)。本研究也贴近于这一视角。

现实中一些经济发达地区的城市化过程主要关注点放在“三集中”上,即“居住向社区集中、企业向园区集中、土地向规模经营集中”,并且以行政的力量加以推动,使集中成为“拆并”的代名词,其主要目标显然在于腾退土地。因而,所发生的并不是通常意义上由非农化产业带动的城市化过程,遗留下的往往是资源上“要地不要人”,形式上“农民转居民”、“村委转居委”,而实质上并不能够增进城市化的内涵和质量。

从乡村发展的角度看,改革以来多层次乡村治理模式发展的精华有两个,一个是“统分结合的双层经营体制”,另一个是以发展“中等城市—小城镇—中心村社区”为核心的城镇化模式。后者提出在破除城乡二元结构困局时,以城镇作为发展的中介区域。以往我们的城市化缺乏乡村的视角,在农村现代化进程中已经形成这样两个倾向:一是“空心城镇”,即没有产业支持,只有人口聚集的城镇;二是“空心农村”。有学者指出,农村城镇化不简单等于规模上小型复制的城市化,因而不是不要农村、以牺牲农村和农民利益为代价,而是要通过减少农村人口而形成农业产业规模,做强农业(徐勇,2010)。城镇化不是简单的城市人口比例增加和面积扩张,而是要在产业支撑、就业机会、身份权利、社会保障、人居环境、生活方式等方面,都实现由“乡”到“城”的转变。

完成这个转变,需要多个经济社会条件的支撑,其中选择适宜的组织结构和空间结构尤为重要。有学者指出:“假如在未来的几十年里,中国的农村居民要完全分享中国高速经济增长的成果,那么每年就必须新创造出数以千万计的非农就业机会。随着农产品需求的缓慢增长以及农业劳动生产率的显著提高,农业部门的劳动雇佣量必将大大下降;为了吸纳农业部门所转移出的劳动力以及为新进入劳动力市场的年轻人提供工作,需要创造出众多的非农工作职位。乡村的乡镇企业是否能够创造出这么多的新的工作职位令人怀疑。一个替代性的发展战略是鼓励在小城市和城镇里发展工业企业,以便使得多数农村人仍可继续生活在乡村但每天却能够乘车往返于家庭与上班单位之间。这与通过把劳动力从农村迁移到城市来转移农业劳动力相比,会大大减少吸纳这些转移出劳动力所需的投资量。”(约翰逊,2004:148)

当然,即便这样,也还存在如何实现城镇化的问题。有研究者在讨论20世纪80年代后期至21世纪初的农村城镇化问题时曾经指出,如果将城镇化只看作一个“行政城镇化”的过程,即单纯以建制城镇增加、非农户籍人口增长为标志,就会在城市化的统计和判断工作方面发生两个政策滞后的问题,一是没有考虑将实际上已经在城镇长期从事非农工作的“暂住人口”统计在内,二是没有将已经非农化、但没有城镇建制的发达乡或村考虑在内(折晓叶、陈婴婴,2000)。相应的,也就忽视了另外两个“同步发展”。第一,非农人口的增长与经济增长同步。尽管城镇人口在总人口中的比重增长滞后于经济增长,但非农劳动人口的增长与经济高速增长却大致是同步的。第二,非农人口的增长与非农社会经济区的增加和扩展同步。这两个同步发展提醒我们,不能简单地套用一般西方城市化的理论、命题及指标来分析和解释目前中国的城镇化与工业化关系问题。由这两个同步发展,我们看到,中国目前农村存在非农产业和人口向小城镇和乡村“工业点”集中的趋势,并且存在“自然城镇化”的可能性。农村中心社区向城镇的转化与乡土社会结构的延续同时并存,说明在“乡社会”与“城社会”之间存在着“中间形态”的社区生存和持续发展的空间,而且是一个大有可为的空间。

中国历史上不乏自然城市化的地方经验。据历史学研究,自宋以降,自发“市镇化”具有两个明显的特点:其一,城市化的动力来自经济的拓展,而不是权力的命令。其二,城市化的进展与市镇自治的发育是同步的,由此形成的城市充满活力;传统“市镇化”的这两个特点,也应该成为今后“城镇化”借鉴的历史经验(吴钩,2013)。

即使从政府(权力)与市场的作用来看,现代城市的出现和发展也是不以人的意志为转移的人口迁徙的自发过程,市场主导的城市化也可称为原始自发性的城市化过程。在这个过程中,市场会自发形成分层的城市结构和合理的城市规模,但并不排斥政府在城市化过程中的作用(杨小凯、张永生,2002)。只不过在目前中国城市化的过程中,政府的作用大于自然演化的作用,过于强势的“行政推动”,打破了自然城镇化的基本规律,使得城市化过程伴随行政意志时续时断,大起大落。

在破除城乡二元结构困局时,城镇作为发展的中介区域是非常必要的。小城镇的生长,可以作为国家区域发展战略的落脚之处,支持农民就近得到非农收入,并且不需支付大规模转移成本。这些,已经在目前中西部新的经济发展战略地区得到了体现,当地部分外出农民工已经减少外出,在就近的城镇找到了工作。

我们对小城镇地位和作用的认识也不能停留在其发展的初期阶段。现阶段中国的小城镇不仅担负着联系城乡的任务,同时也承担着完善城镇体系的功能。小城镇不仅与农业和农村有着较强的联系,而且与城市及其产业部门也容易对接。小城镇作为农村工业产品的集散中心和一部分乡镇企业发展的空间载体,在与广大农村社区保持密切联系的同时,其城市特征也在逐步增强。小城镇的大量涌现和迅速发展,弱化了原有城乡隔离的二元格局,奠定了城市化快速发展的基础(韩俊,2009)。

“城乡互容性”发展的视角看,发展大中小城市和小城镇的确是一个相互带动的问题,强调城镇社区的综合发展也是现代化中不可或缺的社会战略。从中共十六大提出“统筹城乡发展”到十八大提出推动“城乡发展一体化”,其中一个突出的特点,就是确定了城镇化政策取向,强调工业化与城镇化、与农业现代化和信息化良性互动、同步发展,并将“城乡发展一体化”作为解决“三农”问题的根本路径,主张“加快完善城乡发展一体化体制机制,促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”。

实际上,如前文所述,围绕新的战略意图,国家在政策上以及地方在实践上,都已经做出过种种布局,比如减弱户籍控制,放农民进城;分权的重点移向中小城市,“扩权强县”、“县改市”;产业转移向中小城市与小城镇倾斜,农业逐步回归规模化、产业化,土地政策倾向于为农民确权,使其有可能将土地变为可以移动带走的资产等,都与城镇化有实质性的关联。它们所放出的巨大能量和需求,绝大部分都将释放在中小城市与小城镇。

除此而外,在这种宏观制度背景下,改变城乡关系还将面临另外一些新的机会结构:

其一,国家和地方的公共财政有了增长和富余之后,不能再错过发展基础城镇的机会。根据《全国城镇体系规划(2006-2020年)》对未来十年中国城市化的预测:“到2020年以前我国城镇化水平以年均提高08-1个百分点为宜。按照这样的发展速度,2010年和2020年城镇化水平分别达到47%和56%-58%,城镇人口分别达64亿和81亿-84亿人,平均每年转化和吸纳农村人口1500万左右。”这项规划提出,促进农村人口向城镇有序转移,充分发挥城镇对农村发展的辐射带动作用,是健康城镇化的重要内容。未来随着农村人口的转换和迁移,城市周边的集镇、村庄,在中心城市的发展过程中,将成为中心城市的组成部分;随着农村非农产业的发展,以集镇为主体的地区将自主发展成为新的城镇(李兵弟,2011)。

其二,大城市发展的内部困境以反“推”的方式促进中小城市(镇)的发展。大型城市因为地域扩张和人口的急剧增长,其内部不断复制出新的二元城乡结构,比如“城中村”的存在,大量滞留的农民工不能融入城市,面临就业、社会保障、住房等较多困难;城市和工矿还存在不少棚户区和困难户。环境问题、交通问题、治安问题日益突出,实际上使得大城市已经不堪重负。随着中型城市也开始面临这些问题,发展小型城镇就显得更为重要、迫切。加之未来十年,有2亿多农村人口需要进城,如何提升中小城市的吸引力,将是城乡关系调整中的大问题。这个吸引力除了经济增长的因素之外,建设绿色宜居的城镇,也将是大城市的环境困境反推出的机会。

其三,非农化过程中农民问题的尖锐化,以及农民进城后由于“一国两策”(陆学艺,2000)身份而复制的“二元结构”,迫使“人的城镇化”议题摆上重要的位置。城市化一直是现代化模式的核心内容,但是过往城市化的加速,一方面源于经济结构内在的升级动力和城市为经济活动提供的效率和便利,另一方面则源于土地“农转非”的利益驱动。若干年来,一些地方以实现“现代化目标”为题,过度放大了城市化指标,使城市化成为获取乡村土地、增加财政收入的一个机会主义手段(周飞舟,2006)。一些市、县、区的土地出让金收入占财政收入的一半,有的作为预算外收入甚至超过同级同期的财政收入。与此同时,人口城市化的比例和速度相比却远远落后。这样制造的城市化成为一种“暴力”,一方面以行政手段强制性征地,另一方面“要地不要人”,留下大批失去土地、就业不稳、“无处落根”的边缘人(折晓叶,2008)。这些问题的积累,都使新的城镇化过程的风险加大,如何在就业机会、身份权利、社会保障、人居环境、生活方式等关切“人”的诸多方面,全面实现由“乡”到“城”的转变,将成为政策和实践都不能回避的问题,这其中既包含着挑战,也蕴含着机遇。

其四,拉动内需的冲动,需要新的投资、消费和空间载体,中小城市和小型城镇可能成为新的战略转移地。这一转移的理论依据是,小城镇及中小城市发展起来了,大城市的产业转移就有了基础牢靠的承接点;其经验数据的依据是,如以每年1%的城镇化速度计算,可拉动52亿元内需,约等于国内生产总值39万亿元的13%。在这个机会结构中,需要特别重视的是对以民生和保障议题作为拉动经济引擎的风险估计。已有学者提出异议,认为城镇化的出发点不应是拉动消费,不应盲目搞集中居住的“中心社区”,不能脱离农业现代化,而是要重视农村的制度和组织建设(杜德印,2013)。

其五,非中心的边远地区大开发战略,有可能带动新的小型城市和城市群。城市群对区域发展具有战略引领和支撑作用。对此,政策层面已关注到全面推进现代化建设和空间均衡发展的要求,抓紧制定城镇化发展的中长期规划,研究实行差别化政策。在协同推进工业化、城镇化和农业现代化协调发展的格局中,工业化处于主导地位,是发展的动力;农业现代化是重要基础,也是发展的根基;而城镇化更是具有不可替代的融合作用,能够一举托两头,有利于促进工农和城乡协调发展。在这种机会结构中,同样需要创造出政策和行动者如何相遇的关键条件。边远地区的城镇化,不能再简单复制发达地区的模式,更不能扩张后者对前者的转移霸权。如何避免城市化先进地区在人的城镇化、宜居城镇化等方面的教训,将成为边远地区城镇化面临的重要问题。

 

(三)主体性建构和农民自组织参与的困境

城乡关系及其统筹的行动主体是谁,采用不同的视角会有不同的答案。在城乡互容的统筹框架里,要进入分析的主要有政府、公司、农民及其社区三个行动主体。所谓主体性,指他们作为主动的行动者在社会中的行为能力,体现了人对于结构的能动作用(沈红,2006:55-56)。

在集权体制和国家主义的意识形态下,政府始终是推动城市化的主导力量,政府行为具有巨大的能动作用,并且其作用大于“自然演进”的市场作用。正因为如此,在政府主体性建构中,需要解决的是如何由经营性政府转变为服务型政府,如何借助于市场的,特别是社会的力量,来约束过度裁量权的问题。

公司资本在城市化过程中的能动作用,也是在政府力量强大于市场,或说政府权力主导市场的背景下发挥的。因此国有资本或其他大资本就有可能借助于和政府的关系,或与政府“共谋”获得超越市场规制的巨大能动力量;在它们的主体性建构中,需要解决的是如何约束资本的贪婪本性,如何增进其社会责任的建设,以及如何借助法规特别是社会监督来规范其投资行为的问题。

农民及其社区集体的能动作用,依靠分散的个体是难以完成的,因而农民群体是否具有自我组织起来的行为能力,是否在机会结构形成过程中具有自主选择的可能,便直接关系到他们在参与城市化过程中,能否坚守自己的权益并分享城市化的果实。

这三大主体各自的利益如何实现,特别是作为弱势一方的农民及其社区的利益实现机制是什么,是统筹不能不思考的议题。在重视乡村一方的视角下,通常强调的是宏观城乡结构变迁与农民主体性之间的相互建构,前提是村社区集体和农民的主体地位和利益得到承认和保护,并且农民群体的自组织能力加强,具有参与利益分享的主体意识。

这三大主体之间实际上的利益冲突已经随处可见。比如,政府如若成为土地“经纪人”,靠汲取农村宅基地以地获利,增值收益分配不让农民参与,就会在利益分配中与农民争利,引发各种矛盾。开发商/资本持有者如若与政府合谋,利用公益项目侵占农民和集体的资源、财产及其产权,赚取土地暴利,同样会激发商农矛盾和官民矛盾,引发农民向其追索收益。农民及其社区集体作为行动主体,他们一方面以保证生活水平不低于现状作为底线,接受现有的政策性补偿;另一方面又将追索土地产权相关权益的权利握在手中,把分享土地非农化后的增值收益作为一种预期,不断地追索更高的补偿标准。

农民作为城乡关系建构者的主体身份和意识,在他们的日常生活和组织化行动中都或多或少顽强地存在着,实在是因为城乡关系直接涉及他们的生计和命运。只不过他们大多数时候采用了隐忍而坚毅的“非对抗性的”抵抗,或曰反控制的方式,也即我们所称为的“韧武器”。正如有学者所认为的(折晓叶,2008),这种方式与其他抗争方式,如公开对抗的集体行动和群体纠纷不同,也与分散的“日常反抗”不同——虽然它在性质上更贴近于后者,但采用集体参与的合作框架,选择“不给被‘拿走’(剥夺)的机会”的做法,可以说是农民抗争智慧的另一种运用。非对抗性抵制行动的表现形式不是以个体的自助形式,而是以社区的互助形式。它借助的是合作组织与村民民主参与机制相结合而重新凝聚的“合作力”。这种合作行动不仅意在形成“法不责众”的社会行动,更为重要的是,它让处于弱势地位的农民能够以集体参与的方式,来解释自己的现实处境,制造社区集体的共识,对所面临的问题做出一致的道德判断,并采取合作行动使问题公共化,从而获得行动的合法性。在大多数情况下,这种参与的举动,在合作组织的框架庇护下更容易取得成功。由于它采用合作组织的合法框架,更易于与政策框架相互沟通,也更易于对地方政治发展产生实质性的影响。而且,它避免了公开反抗的风险和对公正结果遥遥无期的等待,又保持了集体诉求所能形成的张力和压力,取得更为有效、更为实际的结果,即在非农化和城市化过程中,转换生计、持续保障、守护资产、互惠交换。这些农民合作组织,虽也有地方政府的推动,但农民及其社区集体的自我组织意识在合作过程中已经表现出越来越强的趋势。

当然,不能不看到,这种合作的功能和力量是有限的。合作并不能够帮助农民规避制度、政策和变迁的“系统性风险”,比如政府征地、城市化规划、强势力量的挤压等,但是它有可能帮助农民实现“有组织的互惠”(斯科特,2001),不至于在变迁中输得一塌糊涂。其实,面对巨大的变迁趋势,农民抗争的实质不是“抗拒”,而是争取“参与”的权力,“以合作求参与”才是他们政治诉求的核心内容。而目前的社区合作的各种方式,已经有可能帮助他们参与非农开发项目和城市化进程,帮助他们实现对现有秩序进行修正的要求。

三、探索新的研究路径:“机会结构—互动机制—行动策略”的分析框架

在城乡关系演变中始终纠结着上述问题,这提示我们在反思中探寻和尝试新的研究路径和分析框架。

 

(一)日常生活情景和逻辑中的“结构—机制—行动”

观新中国成立后六十余年城乡关系的演变,其明显受到国家和地方自上而下的控制,其中的计划、规划以及制度和政策,都全面而深刻地影响和制约着这一关系。因而,关于中国城乡关系发展的宏观解释,大都偏重于宏观体制模型的建构和分析,较多属于问题应对性的和政策规范性的研究,缺乏对其内在的制度机制和结构演变的解释。同时,对于由不同历史阶段的制度和体制变化所带来的影响,也探讨得不够深入。因此,进一步的研究就需要回到具体的制度逻辑和日常生活逻辑之间的张力上,回到机会结构与主体互动机制的关系上,来深入地思考城乡关系变化的实践和经验过程。

对于社会学研究者来说,“实践—经验”最重要的特征并不是直接相对于“理论”而言的,而是首先相对于现实的、即时即地的意识形态和日常生活逻辑而言。从这层意义上来说,城乡关系变迁的实践,主要不是经典理论或国家意识形态单方面的落实,也不是官方行动或体制、制度与政策单方面实施的进程,而是各种行动者在日常生活活动中对此做出回应的进程。所谓“即时即地的意识形态”,不适宜用“正式—非正式”二分法来理解,可以从正式制度里包含非正式要素、正式制度寄生于非正式制度过程的角度来理解问题(斯科特,2004:7)。那些具有非正式制度特征的意识形态会借助于强权力量,所发挥的作用是社会伦理道德规范不可比拟的,它们也构成社会转型理论的要点(马耀鹏,2010:345)。

以往对于城乡关系的研究,多注重宏观体制和制度安排所起的作用,而对于日常生活或实践逻辑的作用缺乏足够的了解和认识。本文认为,新的研究路径,应既着重于“从上到下的结构化过程”,即国家宏观建构视角,也注意“从下到上的结构化过程”,即地方的、村庄的、农民的日常建构视角,以便深入揭示城乡关系的重要面向(斯格特,2010:224);既着重于“制度化事件”,也着重于“日常生活事件”,讨论这二者交叉出现的条件及生存和变化逻辑;既着重于发现和揭示自上而下的“控制”逻辑,也重视“反控制”逻辑与其之间形成的张力,讨论这种张力存在的基础及其对制度和政策变革所准备的条件。在这种视角下,“制度之意外后果”,就绝不是偶然发生的结果,而是非制度因素长期生长发育而促成的结果。如果从上而下地看,它们可能是意外的东西;但从下而上地看,它们却是合情合理的,因为它们是由层出不穷的基层实践所建构出来的。

我国城乡关系的实践也一再提醒我们,在注重制度安排的作用时,要特别警惕国家或地方“规划”工程和项目所具有的双面作用。因为社会规划或计划(如城市支配性规划)具有政治意义,且有主观价值目标,主要关注资源的最高利用及经济完美的平衡原则,而忽视社科原理注重的最大平等与自由(蔡宏进,1989:400)。同时,在“集中力量办大事”的国家主义意识下,也容易以计划和规划等掩盖由于主观意志偏差而造成的危害。

实际上,在城乡关系演变和发展的过程中,国家制度和政策相对于行动者的行为,包括国家/地方政府或上层/基层政府、城乡企业、集体和社区组织以及城乡居民的行为,它们之间所产生的相互作用至关重要。经典的组织和制度理论,对于“制度约束行为”或反过来“行为建构制度”,都有相对成熟的研究(周雪光,2003),但是制度(或政策)与行为之间如何发生作用,即发生作用的中间机制,却没有受到足够重视。当我们关注关系的结构化及其演变过程时,这个中间机制就格外地凸显出来。也就是说,在“制度和政策”与“行动者行为和策略”之间存在一个“机会结构”,实际地发挥着勾连二者的作用。这个观点受到与夏传玲教授等讨论的启发,这也接近于制度可以提供“激励结构”和“政治机会结构”的讨论。

可以观察到,国家所提供的外部制度环境并不能直接影响和制约行动者的行为,而是通过制度和政策所营造的机会结构而对人的行为产生作用。这取决于制度和行动者如何才能相遇的两个关键条件:一是制度为参与者所提供的机会具有怎样的结构条件和参与的空间;二是哪些人有可能参与其中。制度和政策并不能自然地提供均等机会,这还与政策利益相关者动员制度资源的能力、参与的可能性和参与的空间有密切的关系。机会结构反映的是不同人群和阶层之间的关系,较之社会结构分析更为具体,并且提供解释社会结构形成的制度机会。

关于“机会结构”的解释,我们可以通过一个实例——“土地换社保”来进行讨论。看看这一涉及城乡关系的制度政策提供了怎样的机会结构,对行动者产生了怎样实质性的影响。“土地换社保”作为一项制度和政策,在一些地区已经成为地方政府规避短期政府财政支出的手段:一些地区“土地换社保”甚至成为地方政府规避短期政府财政支出的手段:通过承诺在未来给予失地农民一定的社会保障,地方政府在本期支付给失地农民的现金补偿可以进一步下降,政府则可以一次性收取40-70年的土地收益,而把社保支出的责任推后(陶然、汪晖,2010)。这样形成的“机会结构”,显而易见,政府占了大便宜,而农民则失去了长远利益,只占有一些眼前微利。在这种情形下,只讨论制度约束人的行为是没有意义的,甚至是在讨论“假问题”。我们只有将其中的机会结构揭示出来,才能够对制度与行动者之关系做出更为恰当的解释。同时,也才能够对体制改革和制度变迁有如下的理解:改革应是一个释放制度潜力,调整机会结构,从而激发相关者积极行动的过程。

在机会结构发生作用的过程中,制度和政策的“否决点”发生在哪里非常关键。例如,涉及城乡关系的“统收统支”制度和政策,就曾选择适当的机会退出:当“统收统支”无法维持时,中央政府作为经济主体,采取了从严重亏损领域中逐步撤退的政策,如(1)拨改贷、利改税;(2)政府垄断条件下,支农产品强行投入,农业成本大幅增加,于是政府退出了农业领域,导致家庭联产承包制;(3)分灶吃饭,地方有了自己的财权(温铁军,2001b)。可见,否决点的选择之所以非常重要,是因为它可以帮助我们了解到,既有的战略、制度和政策解决了什么问题,怎样解决的,带来或遗留下了什么问题,在什么条件下会转换成为问题的症结,从而引发出何种性质的制度变迁,为行动者创造出何种机会结构。

在讨论制度所提供的“机会结构”时,还有一个与之相关联的“互动机制”分析,也不能够被忽视。

城市与乡村的静态关系,往往可以用结构表示,如城乡二元结构、城乡一体化等。结构演变构成发展的实质,而城乡关系的变化恰恰又构成发展中国家社会经济结构变化的根本。所以,这就需要走出结构视角,转而关注关联城乡的互动机制。从“什么事情正在发生”的过程研究转向“事情如何发生”的机制研究,通过关注环境机制、关系机制、认知机制所促进的各种过程,揭示结构与行动相互作用过程中存在的能动性的根源(斯格特,2010:222)。具体到城乡关系的研究,这种将宏观历史力量转变为具体社会结果的机制研究,其实质性的工作,是通过分离出这些机制,让分析性的叙事更加有助于结构性的解释。

虽然,我们这里所说的“机会结构”,还不是城乡关系结构本身,但是也具有上述结构性的特点。机会结构展示的是一个动态的、充满调整机遇的、并且虽然提供机会但不能必然作用于行动者的结构。因而通过机制而发现在结构形成过程中的那些实际执行的制度逻辑和解决问题的方式,是“互动机制”分析最为关键的环节。

关于“互动机制”在解释上的意义,可以通过农民工再生产机制来加以说明。

我们从观察中了解到,外部制度环境对于行动者行为的影响和制约,是通过关联机制而产生作用的。农民工,虽然难以作为实质性城乡关系的载体(王春光,2009)——因为身份阻隔,他们成为无根的边缘社会人口,城市化变成了那种城市人口并未实质增加下的自我循环——但是农民工的再生产机制却具有连接城乡关系的实质性作用。有研究表明:农民工劳动力的维持和更替存在着分割,劳动力的更替被城市“外部化”给乡村,形成一种拆分型的劳动力再生产模式,劳动者个人的劳动力再生产在城市完成,而子女的抚育则放在乡村,如留守儿童的生存景况,从而形成工业化和城市化时期农村流动人口的劳动力更替模式。此外,农民工劳动力的更替还有一个非常特殊的形态:孩子随父母流动到城市,但是只能居住在城乡结合部或城中村,只能接受体制外的教育或者处于边缘地位的体制内教育。对于中国的农民工而言,这种劳动力更替模式却是独特的,因为虽然居住在城市(其实很多孩子就在城市出生和长大),父辈工作在城市,这些流动儿童却成为被城市社会隔离的一群。他们不能享受到作为城市居民应该享受的权利,他们也不属于所流出的乡村,因而成为在城乡的夹缝中生长的一群人(周潇,2011)。可以看出,城乡分割的体制和制度,为农民工及其子女所提供的机会结构,只能是非城非乡或钟摆式流动的境遇。而拆分型的劳动力再生产机制,则使他们只能选择让子女或留守农村或流动/暂住城市的行为,继而将新生代农民工不断再生产出来。

至于在“结构—机制”分析(渠敬东,2007)中加入“行动”,是因为研究城乡关系中的“机会结构”和“互动机制”,需要放入具体的社会情景中才能加以把握。换言之,只有将行动者及其行动引入观察和分析中心,才能够再现具体的社会情景,才有可能把握变迁中的结构和机制在具体经验中的作用和重要性。

在这里,“结构—机制—行动”分析的目的之一,是揭示制度的实践形态。因为只有通过“机会结构”、“互动机制”和“行动策略”的关联分析,才能对制度和政策的实践形态有所揭示,才可能对诸如“好政策难以贯彻,坏政策也未必行得通”有所解释,也才可能关注到制度空隙留下多少变通余地。目的之二,是解释城乡关系的诸种现象在何种制度安排下可以达到何种程度,以及它们如何延续,又如何一浪推一浪地发生阶段性变化?

依据上述分析,我们可以用图1来表达本研究的基本分析框架:

 

1基本分析框架

这一分析框架沿袭了制度分析的某种创新,即强调研究者的一个重要任务,是识别解释参与制度变迁过程的多重制度逻辑,在理论上把握宏观制度逻辑与微观行为意义之间的联系,从而为研究制度变迁提供坚实的实证基础(周雪光、艾云,2010)。同时,更进一步地揭示这些逻辑相互作用所依据的具体的“结构—机制—行动”之间的关联性,也将为研究宏观制度变迁提供扎实的微观基础。

在这个“结构—机制—行动”分析框架中,存在国家主义被地方主义、城市单边主义被城乡互动解构的可能,也存在制度和政策所具有的控制作用与行动者的“反控制”作用之间的张力,存在城乡之间的制度和非制度关联,还存在“从上到下”的与“从下到上”的、结构化的交叠过程。这些都构成研究和观察城乡关系演变的基本关照点。

采用这种分析策略,我们对于城乡关系的研究和分析才有可能更加贴近六十余年的中国实践和经验。如果我们只是着眼于简约化了的要素、关系、结构或机制,虽然有利于使分析在多个前设和假定下更加清晰和明了,但是这样的理论模型却有可能回避了现象和事实原有的复杂性,可能得出片面甚至错误的结论。对于“机会结构”、“互动机制”和“行动策略”互动关系的把握,将引导我们从更为广阔丰富的宏观背景和具体社会情景的关联上来认识制度变迁的脉络。当然,这样也就有了分析和解释上的困难和瓶颈。基于此,本研究试图提出解释的方向,进行一些探索性的尝试。

 

(二)研究视角的转换

1.在总体性结构和制度变迁的历史中涉及城乡关系问题

城乡关系是中央与地方关系、工业与农业关系、中心与边缘区域关系、市民与农民、富裕与贫困等关系问题的一种综合表达。因而,宏观体制、结构和制度的每一次重大变动都会引起城乡关系的变化,引发它们对总体性的问题做出反应。社会学的视角,强调贯穿于当下与历史、个体与整体、微观与宏观之间的想象力(米尓斯,2001),恰恰可以对研究城乡关系提供微观领域与宏观总体性问题、现实与历史勾连的想象力。

这需要我们对于新中国成立以来六十余年,特别是改革开放三十余年来,城乡关系及其结构如何在国家总体性制度变迁中发生演变,其演变的动因、路径、推演和结果等进行机会结构和互动机制的分析,并注意到路径依赖向更纵深历史的延展。

2.从“乡”一方的视角或乡村的逻辑,检视城市化和“城乡统筹”、“城乡一体化”等现代性问题

从国家宏观视角看去,中国乡村发展在以往很长时期内都没有定位在国家发展较高的优先次序上,以往的国家规划设计都有偏于城市一方的倾向。“城乡二元结构”固化和城乡收入差距不断扩大,也都与国家赶超战略、不平衡增长密切相关。对政府而言,首先要保证工业化基地的正常运转,也就是要保证城镇居民的就业和生活,影响国家政策的是“城镇群体”,而不是“乡村群体”。其次,经济的增长主要来自城镇的非农产业,城市的资金回报远高于农村,地方财政占GDP的比重越高,城市从地方政府支出中所得的好处越多,城乡差距因此增大。决策者更倾向制定出“城市倾向”的经济政策,要素市场扭曲和城市偏向政策造成城乡差距超过了改革的初始水平(王德文、何宇鹏,2005)。

然而,城乡关系本身反映的是“城”与“乡”双向的关系,忽略了其中任何一方,从理论和实践上都会带来新的难题。特别是在发展主义的增长导向下,乡村原本处于弱势,在理论上亦被视为落后的、必然被消除的一方,这就更容易被急剧的或激进的城市化浪潮所“化”掉。以往的理论和政策恰恰主要从“城”的一方考虑问题,统筹运作也自然出自“乡”服从于“城”的思维,甚至主张以强制的力量牺牲、压制和忽视乡村一方。即便是新近在一些地方出现的“城乡统筹”和“城乡一体化”政策,在推行过程中,也常从城市的视角和逻辑看待问题,并且由此自然推演出城乡一体的设想。因此,应该把乡村社区作为微观视角的窗口,提出一些与国家机构、地方政府相对的基层视角和问题。

3.将农民、社区和土地等问题重新引入分析的中心

“乡”的一方看问题,农业的持续、乡村的利益、农民的意愿和参与,成为问题的核心,而其中农民问题更是核心中的核心(秦晖,2006;温铁军,2004),与农民问题直接关联的农村社区发展和农村土地问题,更是城乡关系中的关键议题。讨论这一主题,离不开农民、社区和国家三者之间的关系,这似乎是一个极其一般的或者常规性的思路。但是,将分析的重心落在何处却事关重大,不同的落脚处往往引出完全不同的理论和视角。

农民、社区和土地问题,作为社会结构问题,在宏观经济改革中特别是城乡关系议题中被滞后解决,已经引发出一系列体制改革和社会转型的难题,这已成为改革以来积淀下来的不争的事实。然而,在改革设计中,通过市场化促进“三农”发展的目标却难以达到,“三农”问题逐渐浮出水面。问题发生在几个层面,其中之一是权力和市场发生了意想不到的融合。过去认为权力在市场情况下会受到限制,现在恰恰是市场的出现使得权力有了更大的行使机会和场所。这是造成中国问题的原因之一(孙立平,2006)。其中之二是集体制的解体和国家及基层政府公共服务责任的弱化,导致社会性基础设施及基本公共品的提供出现问题,最终削弱了家庭联产承包制带给农民的那部分利益。其中之三是低廉的和单向的要素流动模式严重阻碍了乡村一方的发展。

正如有研究指出的,改革开放以来,农村三大生产要素——土地、劳力和资本只是单向地向城市流动,且是以牺牲农民利益的方式流动的。这种单向的和低廉的要素流动必然造成农村社会发展的“空心化”,即农村发展需要的要素严重短缺。不仅农村自有的优质劳动力大量外流,而且农村市场化发展所需要的资本更是十分紧缺(徐勇,2010)。

可见,如何统筹城乡发展,将农民、社区和土地问题真正纳入分析的和政策的中心,已经成为重要的发展议题。而如何破解这个难题,首先,与地方治理能否转向注重基础秩序密切相关,与农民是否具有再组织和再合作的可能性相关。其次,与国家责任中能否给予农民“国民待遇”密切相关,同时还与研究方法论上是否注重“从当事人的经验出发”密切相关。

4.将政府行为的制度特征纳入城乡关系演变的分析主轴参见周雪光、刘世定、折晓叶,2012。

无论我们从什么角度来透视六十余年城乡关系的变化过程,强大的国家机器都是驱动这一进程的主导力量。如何认识和解读国家推动的长远影响,正是我们破解城乡关系难题背后的一条主要线索。

这一段历史所提供的主要制度线索,都是国家运动和政府行为的体现,如土地改革、统购统销、资产国有化、集体化、计划经济、单位制、户籍制等。这些制度的陆续出台体现了国家行政权力延伸到城乡关系各个领域的历史进程;在这个过程中,城乡关系和结构也走向了一个历史上前所未有的高度集权控制化的组织体系。这一体制的弊端在改革开放以前已经逐渐展露出来。在改革开放后,农村土地家庭联产承包、市场经济发育、非国有经济组织的出现、传统单位制和集体制演变、双轨制实施、乡村工业化、小城镇建设、农民工流动、融入国际市场等,都对过去的城乡关系产生了巨大的冲击,推动城乡关系建设进入了一个摸索阶段。随着20世纪90年代以来国家财政能力的增强,国家及各级政府正重新进入各个社会角落,承担起越来越多的、自上而下的社会管理功能,城乡关系也进入了一个“统筹”和“一体化”的新阶段。

无疑,国家的主导地位结合市场机制,是中国现有制度的总特征,也是中国在三十多年时间里取得经济迅速发展的制度原因。国家主导的比较优势在城乡关系发展的各个阶段都有持续,一方面其问题和弊端也不断暴露和恶化,另一方面这也给下一阶段的改革开启契机。

我们注意到,在近些年新一轮的城市化行动策略中,理解地方政府行为的关键,在于发现其动力机制的转变。注重政府特别是地方政府的经营性行为,是我们分析20世纪90年代以来城乡关系演变的主要入手处。研究政府经营机制转换的基本思路,是着重分析地方政府如何一步一步地,从“经营乡镇企业”转换到“经营土地”,再转换到“经营(城市化)项目”。

5.从历史和制度“红利”如何被“激活”的机制上谈论经验或实践过程

新中国成立六十余年的历史所提供的主要制度线索,都可以在历史的制度路径中追溯承前启后的关系。如果我们从城乡关系演进的阶段上划分,可以基本认定,这一阶段产生的结果是上一阶段的宏观制度布局所决定的,那么下一阶段的趋势,就可以从这一阶段的宏观制度布局中找到预测的线索。这种“路径依赖”最重要的特征,不仅有可能减少制度成本,而且会从制度历史的延续中产生“红利”。这正是依赖的动力所在。

然而,历史和制度的“红利”需要被激活,才能发挥其作用。激活的机会和力量,可能不止来自国家或政府,还来自基层和民间。需要关注的是,什么机制激活了什么样的具体制度,政府和民间双重的需求和力量又使得被激活而产生的“红利”如何发挥作用。

从六十余年城乡关系的历史经验来看,具有路径依赖特点的制度和政策虽然不断出台,但是“国家思路和政策文本”与“实际执行状况或实践”之间存在很大的差距,国家制度和政策相对于地方实际,总体政策相对于具体政策之间也都存在矛盾。注重制度和政策思路与实践经验之间的差距,是我们研究城乡关系变化的立论基础,挖掘出其中起关键作用的制度机制和行动策略,是打开城乡关系实践形态的钥匙。

6.在县域层面上研究城乡关系的地方经验并与总体性变迁过程进行比较

县域问题历来是中国社会发展的基本问题之一。在社会转型的背景下,它更处于正确处理中央与地方、城市与乡村、工业与农业、市民与农民、富裕与贫困等问题的关键环节。这种重要性在经验层面有着直接的反映。在理论和政策研究层面,县域问题也越来越受到研究者的重视。

县域问题为什么会成为关注焦点进而成为发展的主题呢?有学者提出以下几个论据:(1)中国地域分化以县为单位的分析具有重要意义;(2)中国政府分权的临界点在县(市);(3)中国社会转型的基本问题交汇在县(市);(4)中国地域社会发展模式的主要创新点发生在县(市);(5)中国地域社会结构的稳定支架设立在县(市)(折晓叶、陈婴婴,2009)。

由于这些特点,使得县(市)在处理城乡关系上具有其特殊的条件。众所周知,地方的发展战略,大政出自中央,具体运作则落实在县域。特别是就城乡一体化而言,县(市)级政府的作用就更为突出。首先,县域是城市和乡村、市政和农政实际的交合之处,“统筹”在这个层面才有可能作为。其次,中国社会转型的其他基本问题也交汇在县(市),在县域处理好中央与地方、城市与乡村、工业与农业、市民与农民、富裕与贫困等关系,城乡关系才会有一个全新的局面。而且从统筹治理的角度来看,县(市)较之其上的省市和其下的乡镇都更具有稳定性和可操作性。可以说,城乡统筹和一体化战略赋予了县级政府前所未有的独特权能和运作空间。但是反之,县域的综合性和相对独立性,也使得问题在县域最容易积累和激化,一旦地方政策出现偏差,问题就可能被放大,甚至出现维持基层社会的安全和稳定难题。这样正反两方面形成的张力,使得县级政府在制度和政策方面的创新层出不穷,也为社会科学的研究提供了丰富的经验资料。

 

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作者单位:中国社会科学院社会发展战略研究院