清代州县官莅任他乡会遭遇两种结构性困境：一是清代文官回避制度限制下，“外乡人”融入地方政治秩序的困难；二是八股取士的选官制度限制下，“外行人”参与地方治理的实务性知识匮乏的困难。为了还原对地方政治秩序更真切、丰富和贴近历史意见的理解，本文着力描述清代州县官莅任他乡的程序，关注州县官莅任过程中所遇到的种种困难以及应对这些困难所采取的办法，力图揭示导致州县官采取这些办法背后的结构性因素，同时探究这些结构性因素与地方政治具体形态之间存在的内在逻辑关系。本文认为，站在理想型意义上的、具有饱满儒家人格的州县官的角度，来看待、理解其所应对的困难及所采取的种种办法，可以更深层次地理解这些办法对他们为政理念的浸润。本文是在传统政治的框架之内考察地方政治秩序的一次尝试。

　　一、引  论

　　州县官是宦游的读书人。这种现象的产生，有着制度层面的原因。根据清朝《钦定吏部铨选则例》，他既不能在本省任职，也不能在距其家乡五百里以内的邻省任职“各省员缺，在五百里以内者俱行回避。安庆、苏州、湖北、湖南、甘肃、西安，原系两省，毋庸回避。其在五百里以内者，仍行回避。”(《钦定吏部铨选则例》卷三)。非但如此，还有亲属、师生之间的回避。在如此严苛的回避制度之下，州县官在他乡任职，是“独在异乡为异客”的外乡人。此外，州县官还是名副其实的读书人。无论是在私塾，还是在学宫，他自幼悉读的皆是儒家经典，圣贤之书。“朝为田舍郎，暮登天子堂”。在科举制度之下，为官的前提便是熟练地掌握四书五经，这是一套“修身、齐家、治国、平天下”的抽象性学问。一州一县虽小，但政务却不可谓不杂，不可谓不精，技术性要求不可谓不高。《清史稿》载：

　　知县掌一县治理，决讼断辟，劝农赈贫，讨猾除奸，兴养立教。凡贡士、读法、养老、祀神，靡所不综。

　　一言以蔽之，面对具体的地方行政事务，饱读诗书的州县官是外行人。

　　造福莫如州县,造孽亦莫如州县。（《平平言》）

　　他之所以这样说，一是强调州县行政的重要性。州县，“万事之胚胎”，州县官乃亲民之官。二是强调州县官造孽、造福俱在一念之间。因此，州县官要“立志”：

　　既可造福又易造孽，且不好做，何去何从，必须立定志向，乃不迷于所往。夫志所能到之处，未必即力所能到之处。有志尚恐不逮，何况无志？无志则路途先错矣。一着错满盘输故立志要紧。（《平平言》）

　　紧接着，他说立志需在候补时。

　　士大夫未遇之先，谁不想做好官？何以一入仕途便变成两截？人则候补，时为邪说所误也。故到省候补，即须立定主意，切不可惑于邪说。（《平平言》）

　　怎样立定主意，不惑于邪说呢？他认为是“读书”：

　　候补人员欲不惑于邪说,如讲吃、讲穿、讲排场、讲征逐、讲钻营、讲做官全仗门丁之类皆邪说也，非读书不为功。（《平平言》）

　　他详细地列出了一份筮仕京师、待缺候补的州县官应该阅读的书目。首先是经史，包括《历代名臣言行录》、《史传三编》、《国朝先正事略》。这些书，讲的都是一些先人的“嘉言懿行、丰功伟绩”，方大湜认为读之可以“瀹心性、鼓精神”。其次是历朝官箴，包括：《实政录》、《皇朝经世文编》、《五种遗规》、《福惠全书》、《图民录》、《牧令书》、《佐治药言》、《学治臆说》、《梦痕录节钞》等。方大湜认为这些书，“所录皆良法美意”，读之可以“知得失、别是非。”再次是方大湜所认为的“周礼之书”，包括《大清会典》、《大清通礼》、《学政全书》。

　　方大湜说：

　　以上各书所录皆朝章国故。孔子大圣，一则曰吾从周，再则曰吾学周礼。今之会典、通礼、学政、全书即孔子之周礼也。（《平平言》）

　　最后是法律条文以及一些刑侦技术类的书：《大清律例》、《洗冤录》等。 方大湜给候补时的官员列出的这份书目，说明了两点：第一，他认为对于新任官员而言，这些书籍所讲的知识很重要，第二，这些书籍所涉及的知识是新任州县官所欠缺的。这些书籍所涉及的“知识”，实用性、技术性的内容占很大比重。然而，即便州县官可以接触到这些来自书本的“实务性”知识，在其上任前“恶补”一番，他们仍然回避不了外行人的身份。

　　身为一州一县之令长的行政长官既是外乡人，又是外行人，这种极富特色的地方政治形态可以概括为“二外政治”。

　　首先，刚刚走马上任的州县官是外乡人，这种身份在今天科层制近趋完善的情况下来看，似乎并不足以构成一个困难。但要考虑到清代种种至郡县而止的政治架构，清代地方政府的衙门结构，以及中国所特有的双轨政治中自下而上的一轨，即地方社会中士绅力量的强大，便会意识到“外乡人”为政困难重重。其次，州县官是外行人，他对于自己所要处理的技术性极强的政事一无所知，他缺乏经验，事先也并没有接受专门的行政能力方面的培训。

　　在“二外政治”的背景之下，新官上任是颇富戏剧性的一幕。考察州县官走马上任这一既定的程序，我们发现，这一程序除了在一定意义上是制度性的，更包括正式制度之外，州县官所采取的一系列“办法”。这样做的目的并不仅仅是关注“办法”本身，我们可以发掘的是在这些策略背后起着支配性作用的结构性因素。同时，将“办法”理解为结构的影子，通过关注“办法”，来把握结构。

　　另外，要想理解州县官所习读的四书五经与他之后所要涉猎的技术性知识之间的“断裂”，就不得不重新审视这些“知识”对州县官饱满的儒家人格起到怎样的塑造作用。要想从形而上的高度进行自身的人格塑造，形成一种精神气质，借此去处理形而下的具体政务，必然要求州县官将“经术”的精神浸润到“吏事”之中。身为外乡人的州县官莅任他乡，无论是与士绅打交道的方式，还是对士人之士风的强调，都是力图让这些身为四民之首、与自己有着共同“知识”的人，共同参与到化育民风的过程中去。

　　因此，清代地方政府，以及治理地方政府的各级人员都分别扮演什么角色，是考察清代地方政治秩序不可或缺的要素。惟有此，方可理解莅任的州县官在牧领一方时，如何将其治理置于精神性因素的框架之内。

　　瞿同祖的《清代地方政府》着重刻画了地方政府中的构成人员，包括州县官、幕友、长随、书吏、衙役的职能，另外还从司法、征税以及其他行政方面描述了地方政府的运作模式。

　　他认为，清代中国的地方政府是高度集权的。中国的官僚体制由在中央政府控制之下，及它委任的官员管理之下的各级政府组成。州县官处于高级官员的监督之下，没有权力做出重大决策。而其全部的行政运行逻辑是由行政法典调整的。该法典“非常详密，格外追求一致、合理、准确、服从和集权”。他认为，这样严密的规范会带来一个操作性困难，一是条文过于严苛与僵化，不允许州县官做出个人判断或者创设新制；二是没有给地方性差异留下变通的余地。

　　另外，瞿同祖还从制度运行的角度来看待地方行政。他认为，“服从，是所有官员普遍遵守的价值标准，而且服从本身常常就变成终极目标”。而科层制所固有的这种缺点非常明显地表现在地方行政中。他说，“任何地方的官员都服从着同一套奖惩制度约束；这套奖惩规则造就了官员们谨小慎微的态度和过分关注服从本身”。

　　我们不得不重视一些小人物。长随、书吏、幕友都在地方行政中扮演重要角色，而州县官与这些成员维持着两种明显的关系。书吏与衙役是政府雇用的本地人，与州县官的关系是正式的公务关系。幕友和长随与州县官维持的是私人的、非正式的关系。

　　怎么看待地方政府中同时并存的正式制度与非正式制度，正式成员与非正式成员之间的关系呢？

　　瞿同祖认为“中国的实际情形似乎表明，这些因素必须放到一个特定的官僚体制中再加考虑。州县官们雇用与他们保持私人性的、非正式关系的辅助职员，也许可以被看做一种策略，用以审查、监督衙中非私人性的正式的集团，这一集团的效能如何全靠这种监督”。另外，他始终认为，“中国政府的效率差，主要归因于组织不善和缺乏协调”，最为明显的例证则是幕友、长随、书吏、衙役之间的职责重叠。

　　过上面的叙述，我们可以看出，瞿同祖类似一个现代意义上的制度主义者。他花大量的笔墨讨论了“成规”、“例”等非正式的制度，虽然是作为正式制度的补充出现的，但其对人的行动约束，与正式制度并无二致。在制度主义的视角之下，作者为我们清晰地展现了在地方政治秩序中占据重要位置的那几类人，以及其所承担的职责。但是完全以制度主义的视角来看待地方政治秩序，其弊端也是显而易见的，那是对传统政治中精神性因素的抛弃。过分强调制度以及纪律控制，与儒家化了的传统为政理念格格不入。

　　另外一些与地方政府相关的研究，是通过分析政府中的某类人，如幕友，胥吏完成的。这些研究较为生动地描述了某类人的出身以及在政府中具体的活动，这对我们理解其在地方政治秩序中的具体位置不无裨益。

　　在精神性因素的框架之内考察清代地方政治秩序，最终的目的则是更好地理解它。否则，上文所提到的“外行人政治”就只能被说成糟糕的、非理性的;州县官与幕友、长随、胥吏、士绅等一系列在现代科层制精神的框架之内看起来匪夷所思的关系，就会被曲解成“书呆子气的、不实干的和懒惰的文人与邪恶的、狡诈的和不顾道德廉耻的胥吏”魏丕信在其著作《明清时期的官箴书与中国行政文化》曾经提及。

　　然而，在研究中剔除了这种精神性或者说情感性的因素，就等于剔除了中国传统政治的全部。那么这种精神性因素是什么？既然不能将其理解为一个外在变量，这种精神性因素就是具有超越性、模糊性的特征。但是，在事实层面，这种精神因素却体现为一种为政理念，并为士大夫阶层所拥有。本研究所采用的主要文献材料《官箴书》中，大量的劝诫箴言便十分鲜明地呈现了这种为政理念。这些箴言不管是作者的真实意见，还是虚假的欺世诳言，都体现了正统的、具有内在合法性的为政理念。这种为政理念，笼统地讲，是“有治人无治法”或者说“无治法有治心”的。

　　二、德治与法治：地方社会治理的微观机制

　　本文的研究材料主要取自《官箴书》。《官箴书》被称为州县官的行政指南，一般包括两大部分内容，一部分讲抽象的为官之道，另一部分则讲具体的为官之法。为官之道所提及的是州县官的抽象性修身之道，如“正心”、“诚意”等。具体的为官之法则包括：刑名、钱谷、教化等。由于《官箴书》系统收集了这两部分的内容，因此研究它有两方面的重要意义，一方面我们可以看到地方行政的体系和实践，另一方面，“我们可以讨论地方的治理实践与其背后的政治理念之间的关系，即地方官员如何斟酌,在具体的行政中体现出其所熟习的儒家政治观念。具体而言，地方官员在处理政务、制定和执行各种规则制度、对待下属和百姓的态度、处理同僚与上级的关系等这些行政中是否会遵循一些类似的原则？这些原则对地方治理又会产生什么样的影响，出现什么样的后果？”（周飞舟，2010）

　　魏丕信在对明清国家（主要是清代国家）如何从事救济灾荒，创办和维持大规模的水利工程，经营公共粮仓，促进经济发展等大规模的行政实践进行了深入系统的研究之后，产生了一个深深的疑惑。他不相信这仅仅是危机时期政府活动和效率的“突发”，因为“在任何一种官僚机构(无论是国家的还是私人的、是传统的还是近代的)中，都必定会有大量的日常性事物和低效率——明清中国当然也有这些问题”。“但是救荒运动的组织绝非无中生有，也并非一时之举”，“成功是以高度的有备为前提的。在救荒方面，维持大量的粮食储备当然是关键的任务，同时也是一件复杂而费力的工作。但还不止如此，救济灾荒还需要官员制定大量复杂的规章、履行手续。这些规章和手续是普通的地方行政的一部分，换言之，它们不仅对专家和紧急情况有意义，而且每个地方官员都应当掌握之，以便在必要时执行之”（魏丕信，1990）。

　　魏丕信认为正是这样的考虑激发了他对《官箴书》的兴趣，并促使他“在日常行政管理的一般背景下，重新检讨能力、训练、动员等问题”（魏丕信，1990），并由此对传统史学界所总结的明清时期地方官员的总体特点，“冷漠”、“贪婪”和“无能”，产生了深深的怀疑，他说他很难相信“把书呆子气的、不实干的和懒惰的文人，与邪恶的、狡诈的和不顾道德廉耻的胥吏结合起来，就能够颇有效率地统治巨大的中华帝国，使之在相对长的时期内和在巨大的制约和困难中，保持一种相对不错的状态”（魏丕信，1990）。

　　最后，魏丕信在其一系列研究中发现了这种精神性的因素。他认为，“支持这整个制度的，是其组织和运作手续的极端老练与灵活，与一个由非常专门和干练的官员组成的活跃的小群体所具有的进取精神。”而这个活跃的小群体，魏丕信称之为“治国精英”(administrative elite)。这些“治国精英”所体现与倡导的价值观，包括“技术”与“道德”两个方面。

　　不得不说魏丕信对于地方政治中“治国精英”的“进取精神”的强调是敏锐且发人深省的，但是我们必须注意到一些问题。首先最关键的，他是在何种意义上理解“治国精英”的“进取精神”的？是“尊重、奉献与个人责任的意识”吗？治国精英的精神必须放在中国传统政治的框架之内才可能被理解，否则很容易沦为泛泛而谈的普世价值观。另外，魏丕信在《明清时期的官箴书与中国行政文化》一文中还考察了官僚机构的扩张与《官箴书》刊印数量增多之间的关系，在结尾，他甚至讨论了《官箴书》对于“治国精英”之形成在技术方面的重要作用，这让我们担心他对于“知识”的理解可能也不太符合传统中国的历史情境。

　　学术界讲述清代新官上任程序的著作不多。仅有的一些,也寥寥数语，零星散落在清代文官制度的相关研究里。从新官上任的角度关注州县官在上任之时所采取的种种具体“办法”以考察清代地方政治秩序的研究更是少见。本文致力于探究新官上任的过程，有其研究过程的意义和研究结果的价值。身为外行人的州县官宦游他乡，刚刚走马上任之际，是一副极具戏剧性的画面。通过研究这个画面，可以更为真切地认识与理解地方政治秩序。

　　在为数不多的相关著作中，《官箴书》的意义显著。《官箴书》中有一部分专门讲述州县官的莅任程序，比如陈朝君的《蒞蒙平政錄》，方大湜的《平平言》、黄六鸿的《福惠全书》等，其中以黄六鸿的《福惠全书》最为详尽。该书共分十四部，三十二卷，内容涉及州县钱谷、刑名、户口、徭役编审、土地清丈、保甲、教育、荒政、邮政等。其中前两部为筮仕部，讲述州县官在京师掣签至辞朝赴任所历经的程序及为宦游他乡所做的准备。第三、四、五部则是讲州县官上任之初的所做种种，这其中同样既有程序性的内容，也有非程序性的举措。筮仕与莅任构成了新官上任程序的全部。而在整个程序中，州县官最主要的工作是与各种各样的人打交道。值得注意的是，《福惠全书》在介绍新官上任的程序时，穿插了很多个人的亲身经历。

　　本文主要的写作脉络便是沿着《福惠全书》的前五卷展开的。在描述新官上任的程序时，一方面加入了一些其他官箴书的作者，告诫新任州县官在某个环节应该采取的“办法”，目的是突出州县官采取这些“办法”的普遍性，另一方面也尝试将黄六鸿所描述的亲身经历融进去，目的是让整个上任程序呈现出的不仅仅是一纸刻板的制度。这样做我们可以更好地进入传统的为政理念的框架之内去看待其“办法”，进而理解地方政治秩序的运行逻辑。

　　在这里，既然穿插了黄六鸿的一些亲身经历，就让我们来简单地看一下他的生平：

　　黄六鸿，字正卿，号思斋，天德乡人，以学术为经济，初授山东郯城令，改知东光县，特升行人，后御试一等，授礼科给事中，辛未分校礼闱，旋擢工科掌印给事中。癸酉致仕归里。乙酉圣驾南巡，召见，退居后著有《福惠全书》、《唐诗筌蹄》、《纲鉴合纂》、《纪传分编》、《说海骊珠》、《疑字释义》等集行世。（《新昌县志》）

　　黄六鸿在《福惠全书》的自序中写道:

　　夫是书也，乃政治之事也，而颜之福惠，何居？曰福者，言乎造福之心也；惠者，言乎施惠 之事也。夫人有是心，而后有是事；无是心，而即无是事。

　　黄六鸿的意思非常明确，事者，乃心之推，惠者，乃福之实，他强调为政者的不忍人之心。首先，他认为正心是为政的前提。正如王夫之所言:

　　夫平治天下在乎人君之一心。心以立道，固也。乃以尧、舜之心为尧、舜之道。（《四书训义》）

　　州县官作为一州一县最高的行政长官，居于高位。而“惟仁者宜在高位。不仁而在高位，是播其恶于众也。”所以，州县官应怀造福之心，所谓造福之心，即是仁心。其次，怀造福之心自然可行施惠之事。即有是心，后有是事。

　　孟子曰：“徒善不足以为政，徒法不能以自行。”（《四书章句集注·孟子》）

　　在黄六鸿看来，“善”与“法”并不是目的与手段的关系，二者不存在逻辑上的时间差。“以经术润饰吏事”，所谓“润饰”，亦并非徒有其表的“阳儒阴法”，而是指“吏事”为“经术”所“浸润”。《四书章句集注·中庸》曰：“诚则明矣，明则诚矣。”现实的“法”，即为政所做的一切总是浸润着“善”。理解了这一点之后，“经术”与“吏事”在“正心诚意”的州县官看来，便不存在任何逻辑上的冲突了。在这样的理念之下审视州县官上任时所做的种种，才能在中国传统政治的框架之内去理解地方的政治秩序。

　　三、筮仕：在京师

　　（一）铨选与掣签

　　夫万里之程，必积于跬步；千仞之峻，必积于培塿。（《福惠全书》）

　　投牒需铨便是一个初出为仕的读书人迈出的第一步。在京师投牒铨选的程序如下。首先是“谒选”，即到吏部赴选掣签。掣签之前须得投供。然后是掣签。掣签决定着州县官去何方掌印。方大湜将缺差进行了如下分类：

　　地当孔道，曰冲，政务纷纭，曰繁，赋多逋欠，曰疲，民刁俗悍，命盗案多，曰难。（《平平言》）

　　如果一个州县官抽中的地方四者兼具的话，可称为“最要缺”；兼具其中三者，可称为“要缺”；兼具两者，可称为“简缺”；四者俱不兼具，则叫作“无字简缺”。方大湜又说，对于初出为仕的人来说，“冲不如繁，繁不如简，简不如僻”，因为“繁缺事多，难于称职，繁而兼冲，称职尤难。简缺事少，易于图功。简而兼僻，图功尤易”（《平平言》）。

　　繁缺者，事务庞杂，而且不易图功，而简缺的话既不用在应酬上耗费过多的精力，可以更加专注于民生。

　　黄六鸿初出为仕，所抽到的地方是山东郯城。郯地当南北孔道，素号冲疲，水旱频仍，复遭康熙七年地震，压死在籍人丁八千余名，而他不与城垣官舍、百姓屋宇倾塌殆尽，以故流亡相继、田地抛荒，正赋节年拖欠、催比无人，邮使往来如织，供应告匮，于是县官屡被参罚，邑务愈致废弛，衿棍把持衙门，胥蠹恣行侵扰。豪衿土棍号称金刚天王罗剎二十四人，分布四乡，三班头役与各房科有执事者，皆其党羽，门子在内宅出八伺候者，皆其耳目，一票出非其使令不敢差，一词兴非其主持不敢告，尤可恨者，花户钱粮年年听其包揽，里社吞声赔纳，官吏少有拂意，挑唆无赖叩阍，动辄拖累多人。

　　这是份名副其实的繁缺。从黄六鸿到任之后那段关于郯城的描述来看，此地存在以下五个问题：

　　第一，地理位置不佳。“当南北孔道，素号充疲”。郯城地处交通要道，乃南北必经之地。这对于州县官而言并不是好事。其中最大的问题便是“迎来送往”。不仅要维护好驿站，饲养好马匹，还要接待过往的上级，对于地方而言这是一笔不小的开支，另外经过此地的上级胥吏还会寻衅滋事，刻意盘剥。

　　第二，自然条件恶劣。水旱灾害频发，康熙七年还遭遇了地震，压死在籍人丁八千余命。由此导致百姓流离，田地抛荒。

　　第三，赋税民欠严重。催比无人，政府财政困难，为此政务废弛，县官屡被参罚，就在黄六鸿到任之前，已有四位官员被参罚，且因交代不清，不能还乡。

　　第四，吏治问题。衿棍串通书吏，胥吏恣意侵扰百姓。

　　第五，与吏治问题相关，也是最严重的问题，便是“地方势力”，即豪襟土棍的问题。剡城有二十四个“金刚天王罗刹”，分布四乡，且其势力已经安插至衙门，衙门里执事的头役与门子皆是其党羽、耳目，由此导致的是地方政务的两大职能司法与赋税，不能正常运作。老百姓要打官司，“一票出非其使令不敢差，一词兴非其主持不敢告”，而钱谷方面，“花户钱粮年年听其包揽”。

　　我们应该认识到，州县官要走马上任的地方，其政治秩序是既定的。所谓既定的有两层意思，一是说这种地方政治秩序先于州县官到来就已经存在了，二是说州县官仅凭一人之力无法改变这种秩序。因为这种秩序背后有着结构性的力量，他可以改变这种秩序的外在表现形式，却无法改变由哪些人占据结构中的哪些位置，因为他也身处这个结构之中。在地方政治秩序中，有这么几群人占据着关键性位置，除了州县官之外，是乡绅、胥吏和衙役。还有一些关键性的角色，在上任之前的这段时间，州县官也要考虑到他们，并须考虑同他们打交道的问题。

　　对即将上任的地方情况，应在掣签之后就尽可能多地了解。为此，黄六鸿指出，要“查全书”和“访风俗”。

　　(二)查全书与访风俗

　　查全书，指的是到户部查阅州县概况。“全书者，州邑钱粮丁口之数，以及起解存留支给各款，具备载之者也”（《福惠全书》）。但是，州县官并不是数字治国专家，他认为单纯从数字上了解一个州县是不够的。

　　更重要的是“访风俗”。访风俗也就是考察地方的“风气”。

　　我们需要注意，不能将州县官采取的办法仅仅视为其与地方政治秩序中占据其他关键位置的角色相博弈的手段。否则，他的很多行为就只能被简单地说成非理性的。而整个地方政治秩序也只能说成因为制度不完善，所以混乱的，充满漏洞的，只能用非制度化、私人色彩浓厚的潜规则来填充。这对我们进入精神性因素的框架之内，去触摸真实、丰富、鲜活的历史事实毫无好处。州县官所采取的种种举动浸润着强烈的理念色彩，这一定程度上要求我们首先要进入其精神世界中，并对于中国传统的“政治”有一个不同于现代政治学的判断，即“政治”并不绝对意味着权力的争夺与激烈的冲突。中国古代儒家“政治”的意义更为宽泛和柔和。《四书章句集注·论语》中有这样一段记载：

　　或谓孔子曰：“子奚不为政？”子曰：“书云，孝乎惟孝。友于兄弟。施于有政。是亦为政。奚其为政？”

　　王夫之注解此句曰：

　　且以是孝友之德施之于家，至和而无争，至顺而无逆，言皆顺也，事皆成也，则一堂之内，父父子子兄兄弟弟，教立而治行矣。由书言思之，古之君子所以表正万方，联合百姓者，此而已矣。（《四书训义》）

　　通过孔子的话以及王夫之的注来看，在传统政治的框架之内，所谓“政”的意思，就是使不正的人归于正道。实施于整个国家，使一国的人服从教化，固然是为政；实施于一个家庭，使一家的人遵纪守法，也同样是为政。

　　子曰：“文武之政，布在方策。其人存，则其政举；其人亡，则其政息。人道敏政，地道敏树。夫政也者，蒲卢也。”（《四书章句集注·中庸》）

　　传统政治，就像“蒲卢”。化育人心是最重要的。对于这一点，我们应该首先有一个基本的认识。因此，州县官上任之前“访风俗”就显得非常重要。

　　拜官授职的文书下来之后，既有拜客又有宴会。主要是两类人：

　　第一，“本地乡绅”。其中有部分乡绅需要亲自到门拜谒。对他们，黄六鸿认为“宜即倒屣，虚心请教”；第二，“地方大老负重望者，亦须谒见。或有招饮，如期恭赴，不特藉申欵接，亦使之得瞻才品”。不管是亲自拜谒，还是招饮，都可以看出这是一些特殊的人，其特殊之处表现在其可以直接与州县官面晤。对于这些在州县官上任之前，就需要反复地与之打交道的人，我们需要稍作细致深入地考察，考察一下“士绅”这个概念到底指的是什么样的一群人；在清代中国，这群人到底有什么特殊性；在整体的社会结构中居于什么位置。

　　首先，与州县官一样，士绅也是读书人。让我们看一看他们的出身，看一看到底什么样的人才有资格称为士绅。“士绅”又被称为“缙绅”，在最初，他只是官员的代名词。自隋唐经两宋至明清实行八股取士的科举制度以来，士绅不可避免地与考试联系起来。士绅的出身来源，有“正途”与“异途”之分。那些通过科举考试的方式成为士绅的途径被称为“正途”，而那些通过捐纳获取功名的方式则被称为“异途”。另外，还有因为荫袭祖辈的功德从而晋身为士绅的，一般也被视为正途（张仲礼，2001）。

　　其次，如果我们将视域局限在地方政治中，我们可以说，州县官需要打交道的士绅居于本乡，是本地人。当然，按照上面的分类，州县官自己也是士绅的一员，但是在地方政治的框架之内，身为外乡人的他，作为政府官员的身份更为突出。士绅阶层与其乡党之间有着密切的联系，“官绅”与“学绅”都被称作“居乡士大夫”。除了有些人作为幕友受雇到其他地方以外，有功名者通常定居在自己的故乡。相对于流官制度之下调任频繁的州县官而言，士绅与他生于斯、长于斯的家乡有更厚重、深远的关系。

　　为什么对这些人，黄六鸿要“宜即倒屣，虚心请教”，“或有招饮，如期恭赴”？我们再来看一下的士绅“特权”。

　　地方州县官都对士绅以礼相待。士绅阶层中较高的士绅（进士和举人）可以和州县官平起平坐，而其中那些具有更高顶戴的士绅的地位则比州县官的还要高。“生员”则是通常被认为比州县官低一等的，被当作“四民之首”。

　　在缴纳赋税方面，首先，士绅免服徭役，清代摊丁入亩之前，士绅不必缴纳丁税，其次，还可免纳一定限额之下的田赋。摊丁入亩之后，理论上士绅免交丁税的特权消失，但实际上摊丁入亩并未完全执行。虽士绅不得免纳田赋，但往往允许他们拖欠赋款。士绅中某些人还可得到政府给的月例银。

　　更需要注意的是，士绅的这种特权可以影响到他的族人。顾炎武为此说道：

　　一得为此，则免于编氓之役，不受侵于里胥，齿于衣冠，得以礼见官长，而无笞捶之辱。故今之愿为生员者，非必其慕功名也，保身家而已。（《顾亭林诗文集》）

　　我们已经在这儿比较细致地了解了士绅的出身及其“特权”，但是更重要的问题需要我们思考，即为什么一群读书人会受此厚待？这个问题关系到士绅获得这样的优待及其背后的“合法性”。他在传统政治秩序中的位置如何？对这个问题的回答不能仅仅从权力论的角度出发。士绅是地方政治秩序中的重要角色，其重要性要进入传统的政治理念之内才能被真切地理解到。

　　另外，我们需要关注州县官与士绅的关系，并时刻提醒自己注意州县官是宦游在外的读书人，记住他上任之初既是外乡人，又是外行人。只有做到这一点，才能意识到州县官作为一个“外”人融入地方的结构性困难，进而思索他到底是不是融入了。很显然，在“国家—社会”的视角之下，他是没有融入的。

　　这个问题的答案依然牵涉到对古代为政理念的理解。站在具有完满的儒家人格的州县官的角度来看待、回答这个问题，得出的答案比纯粹的外在分析可能更有意义。我们之所以在此处提出这些问题，是因为这所有的一切非常明显地聚焦在州县官与士绅关系的处理上。州县官与士绅是一组对比最鲜明、最奇特的关系。首先，根据上面的讨论，他们属于同一个阶层。州县官本身也是士绅。其次，他们又根本不同，代表着两股具有张力的力量。后者所具有的地方性的宗法特质使他们确实展现出“国家—社会”视角之下，看到的其与州县官合作、冲突的能力。

　　作为外乡人的州县官，在他乡走马上任之后，是不可能不与这些人打各种各样的交道的。除此之外，士绅这类角色也能帮助我们在精神性因素框架内理解清代地方治理如何运行，推动州县官实施治理的日常行为背后的重要机制。

　　费孝通在《中国绅士》一书中对于士绅的地位及其所承担的功能的分析有益于我们形成对清代地方政治秩序更加贴近历史现实的理解。他将士绅置于社会、政治、历史的整个背景以及社会结构的变迁之中去考虑。士绅阶级的发展是一个历史的过程，有时又被称作“士大夫”。在讨论士绅时，费孝通关注道统与伦理的问题，他认为“学者和政治力量之间的关系在历史过程中发生了变化，他们开始从实际政治中分离出来，他们作为伦理路线的保持者，但并不对政治发生积极的影响”（费孝通，2006）。

　　鉴于此，费孝通提出了双轨政治的概念，他认为“政治体系不可能在一根从上而下的单轨上发展起来。在任何政治体系下，人民的意见都不可能被完全忽视。这意味着必须有某种方式的从下而上的平行轨道。一个完善的体系必须有某种方式的自下而上的平行轨道。一个完善的体系必须保证这样的双轨”（费孝通，2006）。

　　在中国，即使最专制的统治也有一些非正式的渠道，人民的意见能够借此通到上层。有两道防线阻止专制君主变为不可容忍的暴君，第一道防线是中国哲学中的无为理论，这是意识形态上的限制；而第二道防线，则限制行政体系的范围，使其以某种方式“悬空”中央权力。因此理解中央权力当局和地方自治社区的结合点则成为理解地方政治的关键。“双轨政治”中自上而下的一轨止于州县。在衙门和人民之间，在“统治者”与“被统治者”之间周旋的是官方的“仆人”。在执行无为政策的政治体制下，地方官没有多少事情做。他们“把大部分时间花在游山玩水或者发展他们的文学才能上”（费孝通，2006）。州县的命令并不是下达到各家各户，而是送到“地方自治单位”，或者称之为“公家”。公家负责照管某社区的公共事务，包括灌溉、自卫、调解人们的争吵等。但是公家的领袖，士绅，是回避任何衙门的官方事务的，取而代之的是“乡约”。若来自政府的政策公家决定不能接受某道命令，则会把命令退回给乡约。同时，公家与政府的非正式谈判同时进行。

　　关于双轨政治，费孝通强调三点：首先，在传统中国权力结构中，有这两个不同的层次，顶端是中央政府，底部是地方自治单位，领袖为士绅阶级；第二，地方由社区士绅管辖，对于中央政府的权威有着事实上的限制；第三，自下而上的影响机制，为由士绅通过非正式途径，比如自己的亲戚、朋友、同年施加非正式压力发生的。

　　费孝通先生提出的双轨政治的概念对于我们整体性地理解地方政治秩序、以及州县官、胥吏、幕友、长随等等在地方政治秩序中的位置非常有帮助。我们可以在这个概念之下具体考察他们在政治实践中的关系。

　　(三)访幕友

　　在京师筮仕这段时间，除了处理一些程序性的事务之外，还有一些正式制度之外的事情要做。让我们再把目光转移到州县官的“知识”上来。州县官的知识结构非常不均衡，他缺乏实物性、技术性的知识。单纯从功利的制度层面讲，科举考试不考察这些内容。青灯黄卷，皓首穷经，读书人所学的不过是性命之学，是“道”。“学而优则仕”，很少有读书人是因为所学的技术性的“术”而晋升为帝国的正式官员。然而这些知识，对为政一方的州县官而言，确实需要，否则传世的《官箴书》不会几乎历篇皆用相当的笔墨言及具体的刑名、钱谷之事。同时，这些知识因为具有高度的专业性，是不可能在短时间内骤然习得的，“盖刀箧簿书既未学于平日，刑名钱谷岂能谙于临时？”怎么办？“全赖将伯助兹掌”。所谓的“将伯”就是“幕友”。上文讲到过在访风俗的时候便应该留意这些人。身为外行人的新任州县官要延请这些人，因为他们才是处理行政事务的行家里手。

　　郭润涛在其著作《官府、幕友与书生——“绍兴师爷”研究》中，力图从社会史的角度对师爷这一职业群体的社会生活予以探讨。郭润涛在书详细描绘了清代幕业的成因及其特点与内容，幕业的人才来源，生活状况，道德规范，生存方式及其命运。正如作者所说，这些幕业人才之所以被称为“官府、幕友与书生”，就在于“幕友”与“书生”被看作是同一事物的两种属性（郭润涛，1996）。幕友在官府中所起的作用，对我们考察地方政府的政治运作大有用处。

　　延请幕友是“外行人政治”之下产生的最特殊的现象之一。在清代，几乎所有的州县官都聘任过幕友，唯一没有聘任过幕友的可能只有汪辉祖了，可他本人便做过三十四年的幕友。对于幕友的重要性，写作《官箴书》的州县官认识得非常充分。黄六鸿说：

　　州邑事繁，钱谷、刑名、书启自须助理之人。若地当冲剧，钱粮比较、词讼审理与夫往来迎送，非才长肆应，势难兼顾。

　　汪辉祖说：

　　有司之职，礼士勤民，迎来送往，谒上官，接寮属，日有应理公事，簿书凌杂，虽能者亦须借佽幕友。况省例不同，俗尚各别，惟习其土者知之。故到省先宜谘访贤友，聘请入幕。（《佐治药言》）

　　论及幕友的出身，汪辉祖说：

　　吾越业儒无成及儒术不足以治生，皆迁而之慕，以幕与儒近也。（《佐治药言》）

　　既是“儒”，说明幕友首先是读书人。“业儒无成”则是说其“屡试春宫不中”，一般是其未通过等级较高的考试。大多数幕友为秀才，也有一些是举人，但临时没有官缺，“儒术不足以治生”，出任幕友每年可获得一笔不菲的收入。

　　另外，幕友要经过专业的培训。清代虽然没有专门教授幕学的学校，但是很多幕友确是通过言传身教的方式来带徒弟的。清代名幕汪辉祖、万维翰便广收弟子，教材便是他们所写的官箴。

　　汪辉祖说：

　　幕宾之名，曰刑名，曰钱谷，曰征比，曰挂号，曰书启。其大较也，刑名、钱谷。动系考成，尽人而知其当重矣。（《学治臆说》）

　　幕友在衙门中帮助州县官处理的是刑名、钱谷等政务。而处理这些政务最主要的出发点则是州县官的考成。汪辉祖认为，一位合格的幕友应该做到“尽心”和“尽言”。所谓“尽心”是说“非徇主人之意而左右之”，另外不能“视主人之休憩漠然”。他说：

　　士人不得以身出治，而佐人为治，势非得已。然岁修所入，实分官俸，亦在官之禄也。食人之食而谋之不忠，天岂有以福之？（《佐治药言》）

　　所谓“尽言”，则是说要依据自己的专业知识为州县官陈其利弊，无所隐瞒。在做到了“尽心”与“尽言”之后，“合则留，不合则去”。在汪辉祖看来，州县官与幕友确是有“以义合”的成分。黄六鸿认为择幕友有三条标准，分别为“识”、“才”、“品”。他说：

　　优于才则擘画裕如，无冗阘之患；敏于识则仓卒能应，无疑缓之误；端于品则腹心与共，无叵测之嫌。三者之中而品为尤要。

　　择幕友，“才”、“识”自不待言，为什么要最看重幕友的人品呢？幕友与州县官难道不是功能相倚的吗？州县官看重幕友处理专业技术的能力，可以助其“考成”，幕友则寄身于州县官府邸之下，领取不菲的薪俸，得以立命安身，二者各取所需，不就相得益彰，功德圆满了吗？为什么一定要找一个“君子”？黄六鸿的解释非常直接：

　　葢事经商酌，又耳目至近，苟不立品端正，宾主少有失意，辄操其短长，恐吓诈骗，往往有之。故兼长为难，先取品，识次之，才又次之。才识不充犹可羣力相辅，品一不正，虽有才识安足贵乎？

　　我们当然可以从制度主义的角度来看待他的回答，首先，他认为地方政治制度设计不够完善，因此给非正式制度的运行留出了很大的空间，其次，考虑到州县官外乡人与外行人的身份，掌握专业技术的幕友很容易勾结身为本地人的衙役、胥吏，瞒天过海，徇私舞弊，中饱私囊，架空州县官的权威。

　　的确，这种州县官的属僚及身边人联合起来架空州县官的事情多有发生，而且在地方政治治理的每个环节都随时可能发生。因此，考虑到种种可能出现的糟糕情况，州县官必须找一个守规矩的“君子”。但这还不能说明另外一个更根本的问题，既然州县官认识到制度不够完善，为何不是去完善制度，密其治人之法呢？在制度主义者看来，这难道不是更釜底抽薪的办法吗？或者说是没有意识到这个问题？“徒法不足以为政，徒善不可以自行”，孟子的话说明古代的为政者不是制度主义者。既然如此，以制度主义者的目光打量其所为，未免会以辞害意。

　　方大湜曰：

　　幕友例案不熟，最误本官。例案太熟，亦误本官。（《平平言》）    

　　幕友“例案不熟，最误本官”可以理解。“例案太熟”，为什么也“有误本官”呢？方大湜说：

　　往往有与利除弊不可不为之事，而于例稍有窒碍，幕友拘于成例，辄劝本官莫为此等事。全看本官见识如何，担当如何，盖幕友专为本官计考成，本官则应为百姓计身家也。（《平平言》）

　　韦伯非常敏锐地发现了中国传统官僚政治中对于技术因素的抑制倾向（韦伯，2010），我们通过分析州县官与幕友之间的关系可以发现这点。美国学者福尔索姆在《朋友·客人·同事——晚清的幕府制度》一书中回顾了中国幕府制度的构成、职能以及清政府对幕府的政策。他从中国传统文化入手，分析了中国传统的社会关系以及个人与国家之间的关系，然后再将其融入到对曾国藩、李鸿章幕府的研究之中。他认为官员与幕友既是朋友，又是客人，还是同事（福尔索姆，2002）。“客人”最好理解，万维翰在自己所著的《幕学举要》的总论中说：

　　书馆幕馆较分丰墙，然读书可以进取。然簿书佣值，舍田芸田，经年远客，三径就荒，或亲老无养，或中岁无嗣，或有子乏教，此亦得失相半，余慕游三十余载，身心岁月，俱非己有……

　　客居他乡，他们饱尝寄人篱下的滋味。“同事”的关系，如果不从科层制的角度，单纯考虑慕友所承担的职能，也并非不可以理解。然而二者是不是“朋友”关系，理解起来，则较为复杂，因为在州县官的为政理念与幕友的职责之间存在一股张力。

　　我们在上面提到了中国传统的官僚政治对于技术因素的排斥，也就是说，地方政治并不是排除了感情的纯粹科层制的运作，但是在这里又可以看出所谓的排斥并不等于完全的任人唯亲，感情用事。以幕友以及州县官所聘用身边的其他“家人”（比如长随）而言，一方面，州县官与之建立的不是绝对的上下级关系。州县官称之为“家人”，这本身就有非常强烈的宗法意涵。在州县官看来，自己所聘之人最好和自己有一种亲密的情感性的关系，这样更可靠。但是另一方面，他们又避免任用与自己情感关系最为直接与浓厚的“至亲”。这是为什么呢？汪辉祖给出的解释是“以法则伤恩，以恩则坏法”。瞿同祖称这种现象为法律的儒家化（瞿同祖，2010）。