城乡关系演变的研究路径——一种社会学研究思路和分析框架

　　导读：本文主要以新中国成立以来六十余年为背景，以城乡关系转型得以实现的制度路径为线索，描述和分析了前人关于城乡关系演变的种种研究路径。文章的分析重点是城乡关系演变各阶段所面临的主要问题，以及在面对这些问题时理论和现实提出的新的研究需求。文章尝试提出一个有关城乡关系变迁的制度研究取向的分析框架，包括基层与上层、乡村与城市、权力与市场等诸种二元互动和博弈的复杂过程。这一分析框架从多重制度逻辑相互作用的角度，对“机会结构”、“互动机制”和“行动策略”之间的相互关联进行探讨，并据此提出相应的研究议题和分析概念。

　　一、城乡关系的几个研究视角

　　近现代中国社会的历史变化跌宕起伏，在不同政权条件下，治国方略迥然不同，这使学者们关于中国城乡关系的看法也多种多样，其中不乏对立。本文着重梳理其中与制度路径依赖相关联的几组学说，并尝试从中找到富有启发性的研究视角。

　　（一）冲突—融合论

　　20世纪40年代，费孝通指出当时关于中国乡村和城市的关系有两种观点，一种认为乡村和城市互补互利，另一种认为二者相对立。

　　费孝通倾向于前者，他认为城市与乡村对立恰恰是两者之间原有的良性联系被破坏的后果。要“恢复城乡关系”，城乡必须携手合作，在生产和消费上互补。（费孝通，2006：131-151，1999）。那一时期，乡村建设学派所尝试的乡村自成一体的建设运动，与费孝通的论说大致相似，只不过他们中的“村治派”更加强调了“从乡村入手”之义，在涉及城乡关系问题时，也更加强调工业与农业、乡村与城市之间在关联和融合上的合理性。梁漱溟作为其代表人物，认为“中国这个国家，仿佛是集家而成乡，集乡而成国”，因此“从乡村入手，由理性求组织，与创造正常形态的人类文明之意正相合”。

　　乡村建设学派从乡村出发研究城乡关系的理论和实践，引起了同时期其他学派的尖锐批评。薛暮桥专门撰文指出，乡村改良既“不能抵御帝国主义者的经济侵略”，也“不能阻止地主豪绅们的剥削农民”，所以必须纠正过去所犯错误，“使它成为一个民族解放和乡村改造运动”。（李培林、渠敬东、杨雅彬，2009：26）。

　　毛泽东则提出了“农村包围城市，武装夺取政权”的革命道路理论，客观上与乡村建设学派的改良主义构成尖锐的对张。

　　（二）社会结构转型论

　　关于城乡分析的社会结构转型论，主要包括二元结构论、三元结构论以及边缘社区分析。其中二元结构理论具有奠基的作用。

　　由于中国的工业化过程是在计划经济体制下进行的，为了解决工业化过程中因城乡差别所引起的农村人口向城市的大量流动，国家通过行政和法律手段把全体社会成员划分为城市户口与农村户口两大类，将其职业、居住和生活空间固定化，由此形成了中国等个别国家所独有的二元社会结构。这种二元社会结构不仅存在于城乡之间和工农之间，而且伴随着农民工大量进城，在城市内部复制出本地居民与外来人口之间权利不平等的制度体系和城乡关系。

　　二元社会结构的视角对于梳理和考察中国城乡关系具有理论上的启发意义，但它忽视了城乡关系动态的运作过程。

　　在社会结构转型论中，三元结构论的出现对二元结构论提出了挑战。“三元结构论”与二元结构论虽然均以一元化的终极目标，但它更加注重对现代化经验和中国国情的把握，重视介于二元结构之间的中间结构存在的长期性及其历史作用。

　　当代三元结构论在理论上对于二元经济论是一种突破，可视为向确立中国本土经济学迈出了十分重要的一步。但三元结构论也存在一定的局限。

　　最后，再来看边缘社区（中介社区）视角的分析。

　　采用这一视角的分析，将城市边缘区作为一个独立结构的有机体，在性质上具有城乡兼而有之的社区。这些社区的独特性主要表现为地域空间结构上的动态和过渡性、人口组成的多元化、经济结构的复合型，以及土地利用的竞争性和多样化等。研究者认为，这一类社区与城市和乡村共同构成了一种新型的三元结构的地域体系，即城市、城市边缘区与乡村，其中城市边缘区是“中元结构”，具有联结城市与乡村的中介作用；城乡关系的变化必然会影响处于二者之间的城乡边缘区，而边缘社区的发展和改造，将有助于消除城乡之间的差别，促使城乡边缘区经过最初相对独立发展的阶段后，完全与城市和乡村的发展相融合，最终实现城乡一体化。

　　（三）统筹和一体化论

　　上述研究视角，在空间结构模式的自然生成上提出了城乡一体化的某些议题，虽然这些议题还未被充分地理论表述，但已经对现实的、局部的城乡关系的发展有所影响。作为国家战略和发展模式的城乡统筹和一体化议题，则是在21世纪初才提出的。相比前者，它基于改革二十余年国情的变化特点，同时具备意识形态、制度和政策的倡导和支持，其影响是全局性的。

　　统筹城乡发展的思路是通过重点支持农业和农村发展，实现工农、城乡的协调均衡发展。其背景判断是中国已经进入一个“以工支农、以城带乡”的时代。根据这一战略思路，21世纪以来，国家高度重视解决“三农”问题，连续发布多个一号文件。但随着统筹城乡发展战略的实施，深层次的矛盾日益显现，原有的体制性障碍愈发突出。

　　二、演变过程中的几个重要议题

　　（一）破除城乡二元结构的难题

　　当代中国的城乡二元结构的制度渊源，始于1958年初人大会议通过的“中华人民共和国户口登记条例”，之后伴随分割体制的全面完善，这一体制最终演变成为“城乡对立二元结构”。

　　从制度转型的视角来看，城乡统筹作为一种制度机制，其预设目标在于打破城乡二元结构，推动“城乡一体化”。但实践中“城乡一体化”是否可以解决二元结构问题，二元结构的破除又是否能够使“三农”问题迎刃而解，制度变迁必然引发的利益矛盾和冲突又如何得以调节和解决，其间的制度逻辑关系中还存在哪些断点呢？

　　从城乡二元结构内在的基本体制矛盾着眼，上述问题对国家战略确定新的发展动力机制，提出了如下难题：城乡二元结构基本体制矛盾将长期存在，还是可以短期解决。

　　我国城乡二元结构不只是计划经济的产物，改革开放也为其增加了新的问题。二元结构自身来源的复杂性，且与总体性的体制问题关联，使得问题复杂难解。加之，城市化的潜在目标是摄取乡村土地，问题就更复杂和困难。因此，需要承认并强调城乡二元结构作为基本体制矛盾的长期性，中国农业现代化发展的方向并不是城市“化”农村。

　　（二）城市化还是城镇化的纠结

　　城乡一体化的急剧推进，使得城市化还是城镇化的选择问题，显得重要又迫切起来。城市化是以城市为出发点，从城市的视角和逻辑看待问题并制定规划，侧重于将城市发展延伸到乡村，甚至由此推演出城乡一体的设想。城镇化则是以城乡结合为出发点，侧重于较低层次的城市化阶段，如小城镇发展，以及它们在推进总体城市化格局中的位置。在中国实践中，这两种战略思路在学界争议了几十年（赵新平、周一星，2002；卫珑，2002；冯兰瑞，2001；杨学成、汪东梅，2002），既是一个理论问题，也是一个难以处理的实践问题。

　　那么，从城乡关系的角度看去，城乡一体化，是否一定需要城镇和自然城镇化的社区等中间形态呢？

　　在破除城乡二元结构困局时，城镇作为发展的中介区域是非常必要的。小城镇的生长，可以作为国家区域发展战略的落脚之处，支持农民就近得到非农收入，并且不需支付大规模转移成本。另外，现阶段中国的小城镇不仅担负着联系城乡的任务，同时也承担着完善城镇体系的功能。小城镇的大量涌现和迅速发展，弱化了原有城乡隔离的二元格局，奠定了城市化快速发展的基础（韩俊，2009）。

　　从“城乡互容性”发展的视角看，发展大中小城市和小城镇的确是一个相互带动的问题，强调城镇社区的综合发展也是现代化中不可或缺的社会战略。 

　　（三）主体性建构和农民自组织参与的困境

　　城乡互容的统筹框架里，城乡关系及其统筹的行动主体要有政府、公司、农民及其社区三个。所谓主体性，指他们作为主动的行动者在社会中的行为能力，体现了人对于结构的能动作用（沈红，2006：55-56）。

　　在政府主体性建构中，需要解决的是如何由经营性政府转变为服务型政府，如何借助于市场的，特别是社会的力量，来约束过度裁量权的问题；在公司主体性建构中，需要解决的是如何约束资本的贪婪本性，如何增进其社会责任的建设，以及如何借助法规特别是社会监督来规范其投资行为的问题；在农民及其社区主体的建构中，需要解决的是农民是否具有自我组织起来的行为能力，是否在机会结构形成过程中具有自主选择的可能的问题

　　农民作为城乡关系建构者的主体身份和意识，在他们的日常生活和组织化行动中主要体现为以社区互助为形式的“非对抗性的”抵抗。它借助的是合作组织与村民民主参与机制相结合而重新凝聚的“合作力”。这种合作行动不仅意在形成“法不责众”的社会行动，更为重要的是，它让处于弱势地位的农民能够以集体参与的方式，来解释自己的现实处境，制造社区集体的共识，对所面临的问题做出一致的道德判断，并且以合作行动使问题公共化，从而获得行动的合法性。

　　这种合作虽然不能够帮助农民规避制度、政策和变迁的“系统性风险”，但是它有可能帮助农民实现“有组织的互惠”(斯科特，2001),不至于在变迁中输得一塌糊涂。其实，面对巨大的变迁趋势，农民抗争的实质是争取“参与”的权力，“以合作求参与”是他们政治诉求的核心内容。目前的社区合作的各种方式，已经有可能帮助他们参与非农开发项目和城市化进程，帮助他们实现对现有秩序进行修正的要求。

　　三、探索新的研究路径：“机会结构—互动机制—行动策略”的分析框架

　　在城乡关系演变中始终纠结着上述问题，这提示我们在反思中探寻和尝试新的研究路径和分析框架。

　　（一）日常生活情景和逻辑中的“结构—机制—行动”

　　关于中国城乡关系发展的宏观解释，大都偏重于宏观体制模型的建构和分析，缺乏对其内在的制度机制和结构演变的解释，对于由不同历史阶段的制度和体制变化所带来的影响，也探讨得不够深入。新的研究路径，应既着重于“从上到下的结构化过程”，即国家宏观建构视角，也注意“从下到上的结构化过程”，即地方的、村庄的、农民的日常建构视角，以便深入揭示城乡关系的重要面向（斯格特，2010：224）。

　　实际上，在城乡关系演变和发展的过程中，国家制度和政策与行动者之间所产生的相互作用至关重要。经典的组织和制度理论，对于“制度约束行为”或反过来“行为建构制度”，都有相对成熟的研究（周雪光，2003），但是制度（或政策）与行为之间如何发生作用，即发生作用的中间机制，却没有受到足够重视。当我们关注关系的结构化及其演变过程时，这个中间机制就格外地凸显出来。这个中间机制便是“机会结构”，它是制度为不同参与者提供的机会的参与空间及其结构条件。“机会结构”实际地发挥着勾连“制度和政策”与“行动者行为和策略”二者的作用。国家所提供的外部制度环境并不能直接影响和制约行动者的行为，而是通过制度和政策所营造的机会结构对人的行为产生作用。因此，我们只有将制度变迁中的机会结构揭示出来，才能够对制度与行动者之关系做出更为恰当的解释，才能够对体制改革和制度变迁有如下的理解：改革应是一个释放制度潜力，调整机会结构，从而激发相关者积极行动的过程。

　　在讨论制度所提供的“机会结构”时，还有一个与之相关联的“互动机制”分析，也不能忽视。

　　城市与乡村的静态关系，往往可以用结构表示。结构演变构成发展的实质，而城乡关系的变化恰恰又构成发展中国家社会经济结构变化的根本。所以，这就需要走出结构视角，转而关注关联城乡的互动机制。

　　虽然，我们这里所说的“机会结构”，还不是城乡关系结构本身，但是也具有上述结构性的特点。机会结构展示的是一个动态的、充满调整机遇的、并且虽然提供机会但不能必然作用于行动者的结构。因而通过机制而发现在结构形成过程中的那些实际执行的制度逻辑和解决问题的方式，是“互动机制”分析最为关键的环节。

　　至于在“结构—机制”分析（渠敬东，2007）中加入“行动”，是因为研究城乡关系中的“机会结构”和“互动机制”，需要放入具体的社会情景中才能加以把握。换言之，只有将行动者及其行动引入观察和分析中心，才能够再现具体的社会情景，才有可能把握变迁中的结构和机制在具体经验中的作用和重要性。

　　在这里，“结构—机制—行动”分析的目的之一，是揭示制度的实践形态。目的之二，是解释城乡关系的诸种现象在何种制度安排下可以达到何种程度，以及它们如何延续，又如何一浪推一浪地发生阶段性变化？

　　这一分析框架不但响应了“识别解释参与制度变迁过程的多重制度逻辑，在理论上把握宏观制度逻辑与微观行为意义之间的联系，从而为研究制度变迁提供坚实的实证基础”的这一动议（周雪光、艾云，2010）。而且揭示了这些逻辑相互作用所依据的具体的“结构—机制—行动”之间的关联性，这也将为研究宏观制度变迁提供扎实的微观基础。

　　在这个“结构—机制—行动”分析框架中，存在国家主义被地方主义、城市单边主义被城乡互动解构的可能，也存在制度和政策所具有的控制作用与行动者的“反控制”作用之间的张力，存在城乡之间的制度和非制度关联，还存在“从上到下”的与“从下到上”的、结构化的交叠过程。

　　因此，采用这种分析路径，对于城乡关系的研究和分析才可能更加贴近六十余年的中国实践和经验。着眼于简约化了的要素、关系、结构或机制，虽然使分析更加清晰和明了，但却有可能回避了现象和事实原有的复杂性，可能得出片面甚至错误的结论。对“机会结构”、“互动机制”和“行动策略”互动关系的把握，将引导我们从更为广阔丰富的宏观背景和具体社会情景的关联上来认识制度变迁的脉络。当然，这样也就有了分析和解释上的困难和瓶颈。基于此，本研究试图提出解释的方向，进行一些探索性的尝试。

　　（二）研究视角的转换

　　1.在总体性结构和制度变迁的历史中涉及城乡关系问题

　　城乡关系是中央与地方关系、工业与农业关系、中心与边缘区域关系、市民与农民、富裕与贫困等关系问题的一种综合表达。因而，宏观体制、结构和制度的每一次重大变动都会引起城乡关系的变化，引发它们对总体性的问题做出反应。社会学的视角，强调贯穿于当下与历史、个体与整体、微观与宏观之间的想象力（米尓斯，2001），恰恰可以对研究城乡关系提供微观领域与宏观总体性问题、现实与历史勾连的想象力。

　　这需要我们对于新中国成立以来六十余年，特别是改革开放三十余年来，城乡关系及其结构如何在国家总体性制度变迁中发生演变，其演变的动因、路径、推演和结果等进行机会结构和互动机制的分析，并注意到路径依赖向更纵深历史的延展。

　　2.从“乡”一方的视角或乡村的逻辑，检视城市化和“城乡统筹”、“城乡一体化”等现代性问题

　　城乡关系本身反映的是“城”与“乡”双向的关系，忽略了其中任何一方，从理论和实践上都会带来新的难题。以往的理论和政策恰恰主要从“城”的一方考虑问题，统筹运作也自然出自“乡”服从于“城”的思维，甚至主张以强制的力量牺牲、压制和忽视乡村一方。即便是新近在一些地方出现的“城乡统筹”和“城乡一体化”政策，在推行过程中，也常从城市的视角和逻辑看待问题，并且由此自然推演出城乡一体的设想。特别是在发展主义的增长导向下，乡村原本处于弱势，在理论上亦被视为落后的、必然被消除的一方，这就更容易被急剧的或激进的城市化浪潮所“化”掉。因此，应该把乡村社区作为微观视角的窗口，提出一些与国家机构、地方政府相对的基层视角和问题。

　　3.将农民、社区和土地等问题重新引入分析的中心

　　从“乡”的一方看问题，农业的持续、乡村的利益、农民的意愿和参与，成为问题的核心，而其中农民问题更是核心中的核心（秦晖，2006；温铁军，2004），与农民问题直接关联的农村社区发展和农村土地问题，更是城乡关系中的关键议题。

　　农民、社区和土地问题，作为社会结构问题，在宏观经济改革中特别是城乡关系议题中被滞后解决，已经引发出一系列体制改革和社会转型的难题，这已成为不争的事实。因此，统筹城乡发展，将农民、社区和土地问题真正纳入分析的和政策的中心，已经成为重要的发展议题。而如何破解这个难题，与地方治理能否转向注重基础秩序密切相关，与农民是否具有再组织和再合作的可能性相关，与国家责任中能否给予农民“国民待遇”密切相关，同时还与研究方法论上是否注重“从当事人的经验出发”密切相关。

　　4.将政府行为的制度特征纳入城乡关系演变的分析主轴（参见周雪光、刘世定、折晓叶，2012）

　　无论从什么角度来透视六十余年城乡关系的变化过程，国家机器都是驱动这一进程的主导力量。因此，国家推动的长远影响，是破解城乡关系难题背后的一条主要线索。

　　这一段历史所提供的主要制度线索，都是国家运动和政府行为的体现。改革开放前，土地改革、统购统销、资产国有化、集体化、计划经济、单位制、户籍制等制度的陆续出台体现了国家行政权力延伸到城乡关系各个领域的历史进程；在这个过程中，城乡关系和结构也走向了一个历史上前所未有的高度集权控制化的组织体系。在改革开放后，农村土地家庭联产承包、市场经济发育、非国有经济组织的出现、传统单位制和集体制演变、双轨制实施、乡村工业化、小城镇建设、农民工流动、融入国际市场等，都对过去的城乡关系产生了巨大的冲击，推动城乡关系建设进入了一个摸索阶段。随着20世纪90年代以来国家财政能力的增强，国家及各级政府正重新进入各个社会角落，承担起越来越多的、自上而下的社会管理功能，城乡关系也进入了一个“统筹”和“一体化”的新阶段。

　　无疑，国家的主导地位结合市场机制，是中国现有制度的总特征，也是中国在三十多年时间里取得经济迅速发展的制度原因。我们注意到，在近些年新一轮的城市化行动策略中，理解政府行为的关键，在于发现其动力机制的转变。注重政府特别是地方政府的经营性行为，是分析20世纪90年代以来城乡关系演变的主要入手处。研究的基本思路，是分析地方政府从“经营乡镇企业”转换到“经营土地”，再转换到“经营（城市化）项目”的过程及其动力。

　　5.从历史和制度“红利”被“激活”的机制上谈论经验或实践过程

　　新中国成立六十余年的历史所提供的主要制度线索，都可以在历史的制度路径中追溯承前启后的关系。这种“路径依赖”，不仅有可能减少制度成本，而且会从制度历史的延续中产生“红利”。

　　然而，历史和制度的“红利”需要被激活，才能发挥其作用。激活的机会和力量，可能不止来自国家或政府，还来自基层和民间。需要关注的是，具体制度“红利”被激活的机制以及被激活的“红利”的作用方式。

　　从六十余年城乡关系的历史经验来看，具有路径依赖特点的制度和政策虽然不断出台，但是“国家思路和政策文本”与“实际执行状况或实践”之间存在很大的差距，国家制度和政策相对于地方实际，总体政策相对于具体政策之间也都存在矛盾。注重制度和政策思路与实践经验之间的差距，是我们研究城乡关系变化的立论基础，挖掘出其中起关键作用的制度机制和行动策略，是打开城乡关系实践形态的钥匙。

　　6.在县域层面上研究城乡关系的地方经验并与总体性变迁过程进行比较

　　县域问题历来是中国社会发展的基本问题之一。在社会转型的背景下，它更处于正确处理中央与地方、城市与乡村、工业与农业、市民与农民、富裕与贫困等问题的关键环节。

　　众所周知，地方的发展战略，大政出自中央，具体运作则在县域。特别是就城乡一体化而言，县（市）级政府的作用就更为突出。首先，县域是城市和乡村、市政和农政实际的交合之处，“统筹”在这个层面才有可能作为。其次，中国社会转型的其他基本问题也交汇在县（市），在县域处理好这些基本问题，城乡关系才会有一个全新的局面。而且从统筹治理的角度来看，县（市）较之其上的省市和其下的乡镇都更具有稳定性和可操作性。可以说，城乡统筹和一体化战略赋予了县级政府前所未有的独特权能和运作空间。但县域的综合性和相对独立性，也使得问题在县域最容易积累和激化。一旦地方政策出现偏差，问题就可能被放大，甚至出现维持基层社会的安全和稳定难题。这样正反两方面形成的张力，使得县级政府在制度和政策方面的创新层出不穷，也为社会科学的研究提供了丰富的经验资料。